 |
Основные тенденции в предоставлении финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации
|
|
|
|
Рассмотрим количественные характеристики финансовой помощи региональным бюджетам из федерального центра. Как видно из представленных в табл. 8.2 данных, в 2000–2002 гг. наблюдалась тенденция к некоторому увеличению финансовой помощи регионам, что отчасти связано с компенсацией субнациональным властям потерь, связанных с проведением налоговой реформы. В 2003–2006 гг. наблюдалась тенденция к постепенному снижению объема федеральных финансовых ресурсов, перечисляемых субнациональным бюджетам (с 3,03% до 2,17% ВВП). В 2007 г. эта тенденция была прервана, объем межбюджетных трансфертов существенно увеличился до 2,6% ВВП.
Более подробный анализ структуры межбюджетных трансфертов позволяет отметить следующее.
Фонд финансовой поддержки регионов [14]. В структуре межбюджетных трансфертов существенно снизилась доля Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) (с 62% в 2000 г. до 31% в 2007 г.). Размер средств, выделяемых из ФФПР, достигнув максимума в 2003 г. (1,36% ВВП) снизился до 0,79% ВВП в 2007 г. Такое снижение было вызвано, прежде всего, действовавшим порядком ежегодной индексации ФФПР на индекс потребительских цен. Так как объемы федеральной финансовой помощи регионам в среднем за рассматриваемый период росли темпами, сравнимыми с темпом роста номинального ВВП, то в результате доля ФФПР в общем объеме межбюджетных трансфертов снизилась. Так как ФФПР является самым объективным и прозрачным инструментом распределения финансовой помощи из федерального бюджета, снижение его доли в общем объеме межбюджетных трансфертов является негативной тенденцией рассматриваемого периода.
Помимо ФФПР, созданного еще в 1994 г., важную роль в межбюджетных отношения в рассматриваемый период играли следующие каналы предоставления финансовых ресурсов регионам из федерального бюджета.
|
|
|
Фонд компенсаций. Данный фонд был создан в 2001 г. для финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы. Начиная с 2005 г., Фонд компенсаций объединяет в себе средства на финансирование всех существующих в законодательстве расходных мандатов, установленных в явном виде на федеральном уровне. Федеральный фонд компенсаций образуется в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и (или) Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между всеми субъектами Российской Федерации по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг (объем выплат) в субъектах Российской Федерации. Так, расчет субвенций субъектам РФ на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан основан на использовании трех показателей 1) численности граждан, имеющих право на льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг в субъекте РФ; 2) федерального стандарта социальной нормы жилья, применяемого для расчета межбюджетных трансфертов, в размере 18 квадратных метров на человека; 3) федерального стандарта стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 квадратный метр общей площади жилья в месяц на 2006 г., установленный постановлением Правительства Российской Федерации, по субъекту Российской Федерации (этот показатель учитывает межрегиональную дифференциацию цен по услугам ЖКХ).
|
|
|
За рассматриваемый период финансирование из фонда компенсаций выросло с 0,37% ВВП до 0,43% ВВП. Данная тенденция объясняется разграничением полномочий между уровнями бюджетной системы и стремлением федерального центра финансировать федеральные мандаты в полном объеме.
С одной стороны, стремление федерального центра финансировать расходные мандаты является безусловным плюсом для бюджетной системы в целом. За рассматриваемый период проблема нефинансируемых федеральных мандатов была во многом решена. С другой стороны, при значительном вертикальном бюджетном дисбалансе и различных потребностях регионов, необходимо такими же темпами увеличивать и нецелевое финансирование региональных властей, чтобы учесть различия предпочтений населения в регионах России. Кроме того, федеральный бюджет предусматривает значительное число «малых субвенций». Например, в 2007 г. по восьми направлениям финансирование составило менее 1 млрд руб. Отдельные же субъекты Федерации по данным направления зачастую получают менее 1 млн рублей. Например, Республика Алтай получила в 2007 г. 176 тыс. руб. для финансового обеспечения переданных исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований полномочий по составлению (изменению, дополнению) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции. Затраты на администрирование данных субвенций (планирование и контроль за расходованием) могут превысить размер самих субвенций.
Фонд софинансирования социальных расходов и другие направления софинансирования региональных расходов из федерального бюджета. Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) был создан в 2002 г. Целью ФССР является содействие и поддержка социально значимых мероприятий, осуществляемых за счет средств территориальных бюджетов, по направлениям, регулируемым региональным и местным законодательством, но являющимся важными для всей Федерации в целом, осуществление которых на федеральном уровне менее эффективно. Фонд является основным механизмом воздействия федеральных органов власти на бюджетную политику субнациональных властей через предоставления им субсидий на осуществление социально значимых расходов. В рамках Фонда частично возмещаются расходы на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла; по выплате государственного ежемесячного пособия на ребенка гражданам, имеющим детей; лиц, пострадавших от политических репрессий.
|
|
|
Выбор направления, для которого используется ФССР, определяется тем, что эти вопросы являются вопросами ведения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, но в то же время приоритетны для Российской Федерации.
В 2002–2004 гг. в качестве приоритетного направления бюджетной политики субъектов Российской Федерации, которое предполагалось стимулировать с помощью ФССР, было определено реформирование жилищно-коммунального хозяйства. На начало 2002 г. федеральный стандарт оплаты населением ЖКУ соблюдался менее чем в 1/10 субъектов Российской Федерации.
В целях исправления данной ситуации был использован принципиально новый для российской бюджетной системы механизм. Сущность подхода, создающего заинтересованность региональных властей в осуществлении реформы жилищно-коммунального хозяйства, заключалась в установлении зависимости между параметрами, характеризующими ход проведения реформы ЖКХ в регионе, и объемом представляемой финансовой помощи.
Можно охарактеризовать механизм распределения ФССР с целью реформирования ЖКХ следующим образом:
1) средства предоставлялись на основе долевого возмещения фактически произведенных расходов территориальных бюджетов средствами финансовой помощи из федерального бюджета;
2) средства предоставлялись при условии соблюдения минимально допустимых отклонений фактических параметров финансирования расходов на ЖКХ от установленных на федеральном уровне;
|
|
|
3) уровни возмещения расходов на ЖКХ дифференцировались по регионам в зависимости от возможностей региональных бюджетов и потребности в средствах на предоставление субсидий.
Использование подхода, создающего заинтересованность региональных властей в осуществлении реформы жилищно-коммунального хозяйства, принесло определенные результаты. В целом, объем выплачиваемых субсидий гражданам по оплате жилья и коммунальных услуг, с учетом контрольных индикаторов соблюдения федеральных стандартов, наиболее объективно отражает процесс перевода жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость.
Переход от финансирования детских пособий через Фонд компенсаций к включению средств в ФССР также положительно повлиял на исполнение обязательств субъектов Российской Федерации. Результатом стало значительное снижение кредиторской задолженности территориальных бюджетов по предоставлению пособий гражданам, имеющим детей, с 2,6 млрд руб. по состоянию на 1 января 2005 г. до 1,2 млрд руб. по состоянию на 1 января 2006 г.
В 2007 г. средства ФССР были распределены по 4 направлениям:
1) Субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов по предоставлению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;
2) Субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей;
3) Субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по осуществлению мер социальной поддержки ветеранов труда;
4) Субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по осуществлению мер социальной поддержки тружеников тыла.
После резкого роста Фонда софинансирования социальных расходов с 0,04% ВВП в 2004 г. до 0,12% ВВП в 2005 г., вызванного монетизацией льгот (значительную долю в расходах фонда составили субсидии на частичное возмещение расходов на осуществление мер социальной поддержки ветеранов и других категорий граждан), наблюдается постепенное снижение объема данного вида трансфертов.
Одновременно период 2006–2007 гг. был отмечен появлением значительного числа направлений софинансирования региональных расходов из федерального бюджета, выходящих за рамки сложившейся к 2005 г. систем межбюджетных трансфертов. К 2008 г. число направлений софинансирования увеличилось до 58. При этом выделение ряда субсидий оказывает неоднозначное воздействие на фискальное поведение субнациональных властей и развитие региональной экономики.
|
|
|
Например, выделение субсидий на сельскохозяйственное производство[15]. Передача на региональный уровень полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства приводит к тому, что наиболее активно эта поддержка осуществляется не в тех регионах, где наиболее благоприятны природно-климатические условия, а в тех, где большие финансовые возможности для осуществления подобной политики. Выделение из федерального бюджета средств на сельскохозяйственное производство на принципах софинансирования может усилить данную тенденцию, в частности, привести к поддержке наиболее финансово сильных регионов в «торговых войнах» за сельскохозяйственные рынки с регионами более финансово слабыми.
Что касается собственно Фонда софинансирования социальных расходов, то направления софинансирования из данного фонда также требуют определенной корректировки. В частности, целесообразно постепенно отказываться от софинансирования социальной поддержки ветеранов труда, установив, например, переходный период на 5 лет, по завершении которого софинансирование по данному направлению будет отменено. Звание «ветеран труда» продолжает предоставляться в регионах России, причем критерии его предоставления существенно разнятся от региона к региону. Тем самым данное направление социальной поддержки не является объективно обусловленным и может усиливать проблему мягких бюджетных ограничений, когда региональные власти своими решениями непосредственно оказывают влияние на объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета[16], поэтому софинансирование соответствующих расходов из федерального бюджета в долгосрочной перспективе нельзя признать целесообразным. Социальную поддержку реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, а также тружеников тыла целесообразно осуществлять с федерального уровня. Действительно, данные категории льготников возникли в результате решений, принятых высшим руководством страны, а не региональными или местными властями. Поэтому предоставление им социальной помощи должно являться полномочием органов государственной власти Российской Федерации. Однако в соответствии с действующим разграничением полномочий, социальная поддержка данных категорий населения относится к компетенции субъектов Российской Федерации, и для того, чтобы передать эти полномочия на федеральный уровень, потребуется внесение поправок в ряд федеральных законов[17].
В качестве общего подхода вызывает сомнение целесообразность выделения незначительных сумм для софинансирования тех или иных региональных полномочий. Очевидно, что незначительные масштабы софинансирования не позволяют предоставить субъектам Федерации существенные дополнительные финансовые средства. Поэтому выделение софинансирования в незначительных масштабах может рассматриваться лишь как индикатор заинтересованности федеральной власти в тех или иных направлениях региональной политики, финансировать которые субъекты Федерации должны в основном за счет собственных средств. Такой подход может быть оправдан лишь в некоторых случаях (например, в случае софинансирования выплаты детских пособий, в том числе и для снижения кредиторской задолженности по данной социальной выплате). Однако очевидно, что большинство действующих в настоящее время субсидий отражает лишь интересы отраслевых федеральных министерств.
Необходимо отметить, что на увеличение числа субсидий из федерального бюджета значительное влияние оказала реализация национальных проектов. Их реализация привела к значительным вложениям средств федерального бюджета в сферы образования, здравоохранения, сельского хозяйства и жилищного строительства. Однако в ходе проведения национальных проектов выявились определенные проблемы:
1) невозможность полностью учесть предпочтения местного населения при финансировании приоритетных направлений напрямую из федерального бюджета: в каком-то регионе необходимо увеличивать заработную плату врачам общей практики, другой же регион может больше нуждаться во врачах специалистах или в строительстве медицинских центров;
2) сферы, выбранные в качестве общенациональных приоритетов, в основном закреплены за региональными властями, что создает для них дополнительные расходные мандаты:
- в рамках проектов «Образования» и «Здоровье» дополнительное поощрение и увеличение зарплаты отдельных категорий работников бюджетных сфер происходит на фоне сохранения планового роста оплаты труда в целом по отраслям образования и здравоохранения. Следовательно, создаются предпосылки для увеличения дифференциации доходов между отмеченными работниками и всеми остальными. Как итог, переток кадров в более материально обеспеченные виды деятельности, снижает обеспеченность населения другими специалистами в этих сферах. Необходимой реакцией на такое развитие ситуации со стороны региональных властей явилось вынужденное повышение зарплаты для прочих сотрудников сфер образования и здравоохранения, для недопущения нежелательного перепрофилирования кадров;
- в рамках реализации национальных проектов предусмотрены не только финансирование текущих расходов, но и осуществление капиталовложений. Данные инвестиции также могут создать дополнительные расходные обязательства для региональных властей. Например, при поставках высокотехнологичной (а значит, и дорогостоящей) медицинской техники в медицинские учреждения не были решены вопросы с наличием необходимого числа специалистов для работы на этом оборудовании, с восполнением расходных материалов и быстро изнашивающихся частей и др. Это справедливо и в отношении закупки компьютеров для школ и подключения их к Интернету: оборудование придется обновлять за счет субнациональных бюджетов, за доступ в Интернет придется платить. Очевидно, что это приводит к появлению дополнительных расходов для региональных бюджетов.
Таким образом, реализация национальных проектов не только значительно увеличила число межбюджетных трансфертов, но и создала для регионов неявные нефинансируемые расходные мандаты.
|
|
|
