Фонд финансовой поддержки регионов

 

Для России как страны с федеративным государственным устройством, в состав которой входит большое количество субнациональных образований, неодинаковых по уровню социально-экономического развития, характерна особая значимость перераспределительной, или выравнивающей, функции национального бюджета. Финансовая помощь в виде дотаций из ФФПР направлена на выравнивание уровня бюджетных услуг, оказываемых на территории государства. Объем финансовой помощи конкретному региону положительно зависит от стоимости оказания государственных услуг в регионе и отрицательно – от его доходного потенциала.

ФФПР был создан в 1994 г. В течение 11 лет методика формирования фонда претерпела значительные изменения. Можно выделить несколько направлений эволюции методики ФФПР:

1) Определение бюджетной обеспеченности региона. Используемый в методике расчета дотаций из ФФПР термин бюджетная обеспеченность означает соотношение доходного потенциала региона и стоимости оказания государственных услуг в регионе.

До 2000 г. для определения потребности региона в дотациях из ФФПР использовались отчетные данные о доходах и расходах регионального бюджета. Так, для расчета доходов региона в формуле распределения дотаций из ФФПР в 1999 г применялись отчетные данные МНС России на 1997 г. с пересчетом на условия 1999 г. Использование отчетных данных о доходах и расходах региональных бюджетов при выделении средств из ФФПР оказывало негативное воздействие на фискальное поведение субнациональных властей, так как последние могли искусственно манипулировать показателями своей бюджетной обеспеченности с целью получения дополнительной финансовой помощи из центра. Начиная с 2000 г., произошел постепенный переход к расчету исходных показателей для распределения ФФПР на основе социально-экономических и финансовых показателей (валовой региональный продукт, численность населения и основных потребителей бюджетных услуг, недоимка по налогам и сборам и т.д.), ответственность за расчет которых несут соответствующие министерства и ведомства. Данное изменение позволило увеличить заинтересованность региональных властей в росте налогового потенциала и снижении стоимости бюджетных услуг.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до получения дотаций из ФФПР определяется по формуле:

БО_i = ИНП_i / ИБР_i,

где БО_i – уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций из ФФПР;

ИНП_i – индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;

ИБР_i – индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации.

Индекс налогового потенциала характеризует возможность территории генерировать доходы. В методике распределения дотаций из ФФПР индекс налогового потенциала – это относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. На протяжении всего рассматриваемого периода оценка налогового потенциала производилась на основе данных о добавленной стоимости различных отраслей народного хозяйства в регионах и налоговой нагрузки на данные отрасли.

Индекс бюджетных расходов характеризует стоимость условной единицы бюджетной услуги в регионе. В методике распределения дотаций из ФФПР это относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.

Проведенная в 2000 г. реформа позволила сделать формулу распределения дотаций из ФФПР более объективной, однако при этом возникли некоторые проблемы, которые были отчасти решены последующим изменением формулы распределения дотаций из ФФПР.

Во-первых, оказалось, что добавленная стоимость не совсем точно отражает налоговый потенциал региона. Это объясняется следующими причинами:

- в различных регионах доля налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации, в добавленной стоимости может отличаться по причинам, не зависящим от регионального руководства. К этому необходимо добавить возможность миграции налоговой базы при сохранении прежнего месторасположения производства[26];

- сопоставление данных о распределении добавленной стоимости по отраслям в соответствии с отчетами Федеральной налоговой службы и Росстата позволяет сделать вывод о том, что отраслевые разрезы налоговых поступлений и структуры добавленной стоимости не совпадают. Иными словами, возникают ситуации, когда созданная добавленная стоимость в отчетах статистики отражается в одной отрасли, а уплаченные с нее налоги отражаются в другой отрасли в формах ФНС. В таких условиях оценка налоговых нагрузок на отрасли экономики также может искажаться.

Кроме того, в конце рассматриваемого периода возникала еще одна важная техническая проблема. При расчете налогового потенциала использовались данные о добавленных стоимостях по отраслям народного хозяйства за 4 года. Начиная с 2005 г., был осуществлен полный переход с Общесоюзного классификатора отраслей народного хозяйства (ОКОНХ) на Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД), поэтому в 2007 г. для распределения дотаций из ФФПР на 2008–2010 гг. оказалось невозможным рассчитать необходимые показатели по добавленной стоимости и налоговой нагрузке в отраслевом разрезе за ряд лет в сопоставимом виде.

Поэтому в 2007 г. было принято решение оценивать налоговый потенциал регионов с помощью показателей, характеризующих налоговые базы по налогам, зачисляемым в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации[27]. Использование показателей, характеризующих налоговые базы по налогам, зачисляемым в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, позволило в значительной степени решить вышеназванные проблемы и более точно оценить налоговый потенциал региона.

Во-вторых, формула расчета индекса бюджетных расходов, принятая в 2000 г., отличалась излишней сложностью: оценивались объективные факторы, влияющие на объем бюджетных расходов практически во всех сфера общественного сектора региональной экономики[28]. Фактически это означало дотирование регионов исходя из величины нормативных расходов, что было более эффективным, нежели применяемое ранее (до 2000 г.) выделение дотаций на основе фактических расходов. Однако оно оставляло у региональных властей определенные возможности по влиянию на ИБР.

Излишняя сложность в определении индекса бюджетных расходов во многом объяснялась проблемой нефинансируемых федеральных мандатов. При реформировании в 2005 г. системы межбюджетных отношений и значительном сокращении нефинансируемых федеральных мандатов количество параметров, на основании которых производится расчет индекса бюджетных расходов (ИБР), значительно сократилось. Так, методика оценки индекса бюджетных расходов с 2005 г. основывается только на факторах, определяющих объем расходов субнациональных бюджетов в целом – уровень заработной платы в регионе, уровень цены на жилищно-коммунальные услуги и уровень потребительских цен в субъекте Федерации. Таким образом, начиная с 2005 г., ИБР фактически оценивает региональный масштаб цен. Он сравнительно прост для расчета и ужесточает бюджетные ограничения для региональных властей.

В перспективе возможно дальнейшее упрощении способа расчета индекса бюджетных расходов. Например, индекс бюджетных расходов может учитывать только различия в уровне потребительских цен в регионах, так как в настоящее время существует значительная корреляция между уровнем потребительских цен, уровнем заработной платы и уровнем цен на жилищно-коммунальные услуги в регионах России (коэффициент парной корреляции межу данными показателями составляет от 0,86 до 0,95).

2) Изменение структуры ФФПР (в части дотаций на выравнивание). В период с 1994–1996 гг. одна часть средств ФФПР предоставлялась всем регионам, нуждающимся в поддержке, а другая – только особо нуждающимся в поддержке. Так как деление на эти группы было крайне субъективным, с 1997 г. г. оно было упразднено. Однако, начиная с 2000 г., такое деление было возобновлено, но на новой, формульной, основе. Причина возврата к двуканальному распределению средств из ФФПР состояла в следующем. С одной стороны, у федерального центра не было достаточно финансовых ресурсов, чтобы обеспечить всем регионам среднероссийский уровень бюджетной обеспеченности (для этого понадобилось бы увеличить объем ФФПР в 2000 г. в 2,6 раза). С другой стороны, различия в бюджетной обеспеченности регионов нарастали, а бюджетная обеспеченность некоторых регионов была на неприемлемо низком с социальной и политической точки зрения уровне. В результате в 2000–2004 гг.80% средств ФФПР распределялась между всеми регионами с бюджетной обеспеченностью ниже среднего уровня, а 20% – между высокодотационными регионами (с целью довести их бюджетную обеспеченность до единого уровня). Графически данное распределение представлено на рис. 8.3.

Рис. 8.3. Схема выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в 2000–2004 гг.

 

 

Из рис. 8.3 видно, что некоторые регионы, находящиеся в интервале расчетной душевой бюджетной обеспеченности между точками 1 и 2, после выравнивания имеют одинаковую бюджетную обеспеченность, несмотря на то что до выравнивания она сильно отличалась. В 2004 г. таких регионов было 33. Таким образом, можно предположить, что при распределении трансфертов по формуле, действовавшей до 2005 г., для достаточно большого количества регионов создавались своего рода негативные фискальные стимулы, так как при низком уровне налогового потенциала объем финансовой помощи таким регионам был непропорционально большим.

Согласно методике, действовавшей в 2005–2006 гг., этот недостаток устраняется. В данной методике распределения средств ФФПР произошел отказ от выделения средств на доведение беднейших регионов до единого уровня. С 2005 г. все средства Фонда направляются на пропорциональное сокращение разрыва между уровнем расчетной бюджетной обеспеченности региона на душу населения и уровнем бюджетной обеспеченности на душу населения, установленным в качестве критерия выравнивания (т.е. уровня бюджетной обеспеченности, по сравнению с которым осуществляется выравнивание).

Однако двухканальная система распределения средств была сохранена. На первом этапе дотации из ФФПР распределялись между субъектами Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых до распределения дотаций из ФФПР не превышал первый критерий выравнивания бюджетной обеспеченности – 60% от среднероссийского уровня расчетной бюджетной обеспеченности на душу населения. На первом этапе выравнивания регионам выделялось 85% от объема средств, необходимого для доведения уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до 60% среднероссийского уровня расчетной бюджетной обеспеченности. Разрыв от 60% уровня бюджетной обеспеченности покрывается не полностью, а лишь на 85%, чтобы регионы, имевшие большую бюджетную обеспеченность до выравнивания, сохранили свое преимущество после получения дотаций из ФФПР. Использование коэффициента 0,85 при доведении фактического уровня расчетной бюджетной обеспеченности регионов до 60% делает эффект от такого выравнивания идентичным пропорциональному выравниваю. Средства, выделяемые на первом этапе, существенно меньше объема ФФПР, в 2005–2006 гг. примерно 44 % от общего объема ФФПР.

Оставшиеся средства ФФПР распределяются пропорционально отклонению расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации на душу населения после первого этапа выравнивания от среднероссийского уровня бюджетной обеспеченности.

На рис. 8.4 схематично представлен процесс выравнивания среднедушевой бюджетной обеспеченности по двум критериям, который применяется в методике распределения средств ФФПР на 2005 г.

 

Рис. 8.4. Схема выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в 2005–2006 гг.

 

Из представленных на рис. 8.4 данных видно, что в соответствии с новой методикой распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности для регионов в большей степени сохраняются стимулы к увеличению налогового потенциала и оптимизации бюджетных расходов. Обеспечивается это за счет того, что субъект Федерации, имевший до распределения трансферта более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности, сохранит свое преимущество и после распределения средств ФФПР. Следует отметить, что данное правило (принцип монотонности) было зафиксировано в Бюджетном кодексе Российской Федерации[29]. Однако уже в 2007 г. данное правило перестало выполняться.

3) Определение целевой направленности трансферта. Начиная с 2005 г., из ФФПР выделяются средства в виде дотаций только на выравнивание уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (в 2004 г. дотации на выравнивание расчетной бюджетной обеспеченности составляли порядка 94% ФФПР). Из состава ФФПР исключены субсидии на государственную поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, а так же субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области. Данная мера, по сути, завершает очередной этап реформирования выравнивающих трансфертов в России, устанавливая нецелевой характер 100% средств ФФПР.

Однако, начиная с 2007 г., помимо непосредственного выравнивания уровня бюджетной обеспеченности с помощью ФФПР власти стали пытаться достичь целей, изначально не свойственных данному фонду. Речь идет о стимулировании усилий региональных властей, направленных на самостоятельное увеличение налогового потенциала и об усилении финансовой дисциплины региональных властей.

До 2007 г. региональные власти часто критиковали действовавшую тогда формулу распределения дотаций из ФФПР за то, что она дестимулирует региональный экономический рост. Несмотря на то что в рамках формулы выравнивания, действовавшей до 2007 г. действительно отсутствовали механизмы прямого стимулирования регионального экономического роста, тезис о дестимулировании экономического роста в регионах из-за выделения дотаций из ФФПР не выдерживает критики. Во-первых, при распределении дотаций из ФФПР на очередной финансовый год всегда использовались данные двух- четырехгодичной давности. Например, данные о региональном валовом продукте за 2001–2004 гг. использовались для расчета налогового потенциала регионов в 2006 г. Таким образом, существовал (и существует до сих пор) значительный временной лаг между изменением в региональной экономике и объемом финансовой помощи из федерального бюджета. Очевидно, что если темпы экономического роста и зависят от региональных властей, то они предпочтут ускоренный экономический рост и увеличение налоговых поступлений в настоящем пусть и ценой незначительного (в сравнении с ростом налоговых поступлений) сокращения трансфертов из федерального бюджета в будущем. Во-вторых, региональные власти не могут предсказать, как снижение темпов экономического роста повлияет на увеличение трансфертов из федерального бюджета (для этого им бы пришлось, как минимум, спрогнозировать темпы экономического роста в других регионах). Таким образом, существовавшая в 2005–2006 гг. формула распределения дотаций из ФФПР не могла дестимулировать действия региональных властей, направленные на активизацию экономического развития территорий.

Однако по политическим причинам аргументация региональных властей возобладала и в 2007 г. В формулу выравнивания были внесены изменения, нарушившие принцип монотонности, и увеличившие размер трансфертов быстрорастущим регионам. Ситуация со стимулированием роста налоговой базы с помощью выделения дотаций из ФФПР усугубилась в 2008 г., когда был осуществлен переход к оценке налогового потенциала регионов с помощью показателей, характеризующих налоговые базы по налогам, зачисляемым в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Попытка стимулировать регионы к самостоятельному расширению налоговой базы по налогу на прибыль организаций и налогу на доходы физических лиц с помощью дотаций из ФФПР привела к ситуации, когда регион, имевший большую бюджетную обеспеченность до выравнивания, не сохраняет свое преимущество после выравнивания, то есть ранг региона по бюджетной обеспеченности до выравнивания не совпадает с рангом региона после выравнивания. В результате попытка стимулировать регионы к самостоятельному увеличению налоговой базы оборачивается дестимулированием повышения уровня бюджетной обеспеченности для ряда регионов. В этой связи нами предлагается либо целиком отказаться от попыток стимулировать рост налогооблагаемой базы по налогу на прибыль и налогу на доходы физических лиц при распределении дотаций из ФФПР[30], либо стимулировать только ускоренный рост налога на доходы физических лиц, так как стимулирование роста налогооблагаемой базы по налогу на прибыль организаций усиливает борьбу регионов за размещение на их территории наиболее прибыльных предприятий. В результате предприятия используют трансфертное ценообразование, чтобы сформировать центр прибыли в том регионе, который предоставит наибольшие преференции в виде субсидий и льгот данному предприятию из регионального бюджета. Далеко не очевидно, что стимулирование подобной деятельности является целью распределения дотаций из ФФПР.

Начиная с 2007 г., в связи с вышеописанными изменениями методики, начал функционировать механизм компенсации регионам соответствующих потерь межбюджетных трансфертов (при этом к сумме компенсации применялся корректирующий показатель выполнения мер по сокращению кредиторской задолженности и увеличению поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации). Данный инструмент компенсации потерь межбюджетных трансфертов в зависимости от достижения определенных показателей по кредиторской задолженности и увеличению поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации был использован и в действующей методике распределения дотаций из ФФПР на 2008–2010 гг. Необходимо отметить, что данная зависимость размера компенсации потерь от снижения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности от выполнения определенных требований по снижению кредиторской задолженности и повышению доходов бюджета субъекта Российской Федерации является небесспорной. Во-первых, это противоречит сути выравнивания уровня бюджетной обеспеченности – обеспечить всем регионам одинаковую возможность по предоставлению бюджетных услуг при применении одинаковых налоговых ставок. Во-вторых, большую компенсацию получат наиболее обеспеченные субъекты Российской Федерации (например, Белгородская область), что противоречит сути финансового выравнивания.

4) Определение объема ФФПР. В период с 1994 по 2002 г. объем ФФПР определялся как доля от налоговых поступлений в федеральный бюджет (в начале как доля НДС, а, начиная с 1996 г. как доля всех налоговых доходов за исключением таможенных пошлин). С 2003 г. объем ФППР рассчитывается путем умножения прошлогоднего объема ФФПР на индекс потребительских цен. Так как в последние годы фактический уровень инфляции превышает прогнозный, в следующем году предполагается при определении объема ФФПР учитывать фактический уровень инфляции. Во многом такой способ определения объема ФФПР привел к его существенному сокращению в рассматриваемый период.

Согласно Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг.[31] (далее Концепция) предполагалось изменить порядок индексации объема ФФПР следующим образом: в случае если фактический уровень инфляции (индекс потребительских цен) в отчетном году оказался выше прогнозируемого на этот год уровня инфляции (индекса потребительских цен) необходимо увеличивать объем средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на разницу между утвержденным на отчетный финансовый год объемом средств Фонда и расчетным объемом средств исходя из фактического уровня инфляции, умноженного на прогнозируемый в текущем и очередном финансовых годах уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Однако в итоге был реализован радикально иной подход к определению объема ФФПР[32] исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый год определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения указанных дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности. В отличие от существовавшего ранее порядка определения объема ФФПР, исходя из индексации прошлогоднего объема данного фонда на заложенный в законе о федеральном бюджете индекс потребительских цен, новый порядок позволяет в значительной степени учесть реальную потребность регионов в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности. Несмотря на некоторую искусственность исключения 10 самых богатых и 10 самых бедных регионов при определении объема ФФПР (это сделано для некоторого занижения объема фонда), изменение порядка определения объема фонда можно охарактеризовать как положительное.

5) переход на распределение дотаций из ФФПР на три года. Начиная с 2008 г.распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации осуществляется на три года. Несмотря на значительные нераспределенные резервы (общий объем дотаций, распределяемых на очередной финансовый год, устанавливается на 2008 год в размере 100%, на 2009 год – 85%, на 2010 год – 80%) это способствует увеличению предсказуемости объемов межбюджетных трансфертов для региональных властей.

 

Таким образом, за рассматриваемый период произошло существенное реформирование ФФПР. К наиболее значимым успехам этого процесса можно отнести:

1) более прозрачные и объективные методики расчета бюджетной обеспеченности регионов;

2) переход на двуканальную систему финансового выравнивания, согласно которой достигается компромисс между приоритетной поддержкой наиболее бедных обеспеченных регионов и умеренной поддержкой всех регионов, чей уровень бюджетной обеспеченности ниже среднероссийского уровня (несмотря на выделение дополнительных элементов в составе ФФПР начиная с 2007 г. большая часть средств предоставляется именно на финансовое выравнивание по двум вышеозначенным каналам);

3) определению объема ФФПР исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

4) закрепление методики распределения средств из ФФПР постановлением правительства;

5) распределение средств из ФФПР на три года.

Однако существующая ныне методика распределения дотаций из ФФПР не лишена недостатков.

1. Объем ФФПР явно недостаточен для того, чтобы при приложении одинаковых налоговых усилий субфедеральные власти имели бы равную возможность предоставлять одинаковый уровень сопоставимых общественных благ своим гражданам. Распределение дотаций из ФФПР продолжает оставаться несправедливым по Роулсу[33], так как минимальный уровень бюджетной обеспеченности после распределения дотаций из ФФПР остается крайне низким. На рис. 8.5 представлена динамика уровня минимальной бюджетной обеспеченности после распределения дотаций из ФФПР в 2001–2007 гг.

 

Рис. 8.5. Динамика минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ за период 2001–2007 гг., в % от среднероссийского уровня

 

Из представленных на рис. 8.5 данных видно, что минимальная бюджетная обеспеченность субъекта РФ в 2005–2007 гг. составила 62–64% от среднероссийского уровня, что является недопустимо низким уровнем бюджетной обеспеченности и вызывает необходимость использования дополнительных трансфертных механизмов для выравнивания горизонтального бюджетного дисбаланса. Иными словами можно говорить о том, что недостаточность объема ФФПР и низкая степень выравнивания уровня бюджетной обеспеченности косвенно приводят к необходимости использования дотаций на поддержание мер по сбалансированности бюджетов субъектов РФ, мягким бюджетным ограничениям и всему комплексу описанных выше негативных эффектов.

2. Начиная с 2007 г. выполнению основной задачи ФФПР (выравниванию уровня бюджетной обеспеченности регионов) стали мешать попытки решить с помощью одного финансового инструмента нескольких подчас противоречивых целей политики межбюджетного регулирования. Так, в методику распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации были внесены изменения, создающие механизм стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собственной налоговой базы[34] и сложные компенсационные механизмы, положительно зависящие от финансового положения региона (чем лучше финансовое положение, тем больше компенсация потерь от изменения формулы распределения дотаций из ФФПР). Однако данные инструменты стимулирования и компенсации не способствуют снижению числа дотационных регионов. Регион, однажды получивший дотацию из фонда финансовой поддержки регионов, с высокой долей вероятности будет получать трансферты и в будущем, даже если необходимость в них давно отпала, а доля дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в доходах региона стала не существенной. Таким образом, данные механизмы стимулирования и компенсации в реальности увеличивают число регионов-реципиентов и препятствует росту числа регионов-доноров (рис. 8.6).

 

Примечание. Представленные на рис. 8.6 данные приведены с учетом объединения субъектов Российской Федерации. Для того чтобы сопоставить число регионов, получающих дотации из ФФПР в разные годы при различном числе субъектов Российской Федерации, в качестве эталонного года был выбран 2010 г. Например, если в 2010 г. Таймырский и Эвенкийский автономные округа не получают дотаций из ФФПР вследствие их объединения с Красноярским краем, мы не учитываем данные регионы как получателей дотаций из ФФПР за весь рассматриваемый период (аналогичный подход применяется и к самому Красноярскому краю в 2009 г.). Такой способ расчетов используется для того, чтобы выделить чистый эффект влияния формулы распределения дотаций из ФФПР на число регионов, получающих дотации из ФФПР, от эффекта объединения регионов.

Рис. 8.6. Число регионов, получающих дотации из ФФПР

⇐ Предыдущая1234567Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: