Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.

С целью содействия реформе бюджетной системы на региональном и муниципальном уровне действует Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Фонд является единственным федеральным фондом финансовой помощи прямого стимулирования внедрения новых передовых технологий бюджетной и налоговой политики, перечень которых включает развитие казначейской системы, внедрение системы регистрации имущественных прав, организацию системы оценки эффективности бюджетных расходов, а также проверки целевого характера расходов и оптимальности издержек, применения процедуры осуществления государственных закупок в субъектах Российской Федерации на конкурсной основе. На протяжении рассматриваемого периода перечень направлений реформирования, за реализацию которых предоставлялись субсидии из Фонда, периодически подвергался корректировки, в результате чего предоставление субсидий приводилось в соответствие с уровнем развития региональных и муниципальных финансов.

Фонд развития регионов (ФРР). К сожалению, меры по реформированию системы межбюджетных трансфертов региональным и местным властям в период 2000–2005 гг. не привели к повышению эффективности ФРР. Целью фонда было софинансирование инвестиционных проектов региональных и местных властей в области социальной инфраструктуры, осуществляемое на конкурсной основе. На протяжении данного периода существования ФРР эта цель не была достигнута, так как ФРР[18] представлял собой объединение федеральных целевых программ развития регионов, из которых средства федеральной программ «Сокращение различий в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации…» (основной источник софинансирования инвестиционных проектов в области социальной инфраструктуры) составлял незначительную часть.

В 2006 г. были приняты новые правила предоставления субъектам Российской Федерации и распределения между ними субсидий из Федерального фонда регионального развития. В результате распределение средств фонда стало осуществляться по прозрачной формуле с учетом уровня бюджетной обеспеченности региона и отклонения обеспеченности субъекта Российской Федерации объектами социальной и инженерной инфраструктуры от среднего по Российской Федерации уровня. Однако объем выделяемых ресурсов остался на незначительном уровне (4,2 млрд руб. в 2007 г.).

Дотации на обеспечение мер по поддержанию сбалансированности региональных бюджетов. В качестве негативной тенденции рассматриваемого периода следует отметить сохранение значительного объема дотаций на обеспечение мер по поддержанию сбалансированности региональных бюджетов (в 2007 г. 0,17% ВВП). Активное использование этого механизма финансирования, безусловно, усиливает проблему «мягких бюджетных ограничений». В то же время нельзя не отметить, что за рассматриваемый период существенно снизился объем средств, переданных по взаимным расчетам, с 0,28% ВВП в 2000 г. до 0,02% ВВП в 2007 г. Данный инструмент межбюджетных отношений является одним из самых непрозрачных, поэтому уменьшение его доли можно оценить как положительную тенденцию.

В целом достаточно сложно оценить развитие системы межбюджетных трансфертов в рассматриваемый период. С одной стороны, повысилась прозрачность межбюджетных трансфертов, начиная с 2004 г., подавляющее число межбюджетных трансфертов распределяется по заранее определенным правилам. Прошла реформа разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями власти, в значительной степени были сокращены нефинансируемые федеральные мандаты. Результаты проверки прогрессивности системы финансовой помощи по отношению к ВРП и налоговым доходам за рассматриваемый период указывают на прогрессивность этой системы, однако прогрессивность снижается[19]. Кроме того, нами в дополнение к оценке зависимости совокупной финансовой помощи от ВРП были проведены аналогичные оценки для ее составляющих – трансферта из ФФПР и дополнительной финансовой помощи. Полученные результаты близки к результатам оценок для совокупной финансовой помощи, при этом проверка гипотез также указывает на прогрессивность этих компонент финансовой помощи.

С другой стороны, к концу рассматриваемого периода система межбюджетных трансфертов становится все более сложной и запутанной. В развитых странах, имеющих федеративную форму государственного устройства, как правило, существует 2 канала предоставления межбюджетных трансфертов: выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов и поддержание региональных расходов на приоритетные для всей федерации направления на социально приемлемом уровне. В результате в развитых федеративных государствах насчитывается, как правило, 1–3 крупнейших трансферта из федерального бюджета бюджетам территорий и 3–15 более мелких трансфертов[20]. В Российской Федерации согласно проекту бюджета на 2008 г. и на период до 2010 г. насчитывается около сотни различных трансфертов (6 трансфертов в подразделе дотации, 58 – в подразделе субсидии, 31 – в подразделе субвенции). Возникает вопрос, эффективна ли такая система. По аналогии с налогообложением, число трансфертов должно быть приемлемо для эффективного администрирования. В 2008 г. по 24 направлениям финансирование составляет менее 1 млрд руб., это значит, что для отдельного субъекта Российской Федерации финансирование по ряду направлений может составлять десятки или сотни тысяч рублей. Очевидно, что при целевом характере большинства направлений (субсидии и субвенции) издержки по оценке целевого использования данных средств, не говоря уже об оценке эффективности осуществляемых расходов, могут превысить выгоды от получаемых средств. Представляется необходимым, провести тщательную ревизию разграничения полномочий между федеральным центром и регионами, с тем, чтобы ряд полномочий целиком закрепить за регионами, а часть полномочий (например, финансирование социальной помощи труженикам тыла и репрессированным) вернуть на уровень Федерации. При этом можно использовать опыт зарубежных стран, применяющих блочные трансферты, которые выделяются на целые отрасли или группы отраслей (здравоохранение, образование) с нежесткими условиями расходования предоставляемых средств.

Таблица 8.2.

Финансовая помощь из федерального бюджета консолидированным бюджетам субъектов Федерации в 1992–2007 гг. (% ВВП)

*с 2005 г. – только бюджетные кредиты.

**в настоящее время большая часть трансфертов на поддержку дорожного хозяйства входит в раздел 1.1