Проблема мягких бюджетных ограничений

Ситуация, при которой федеральные власти при распределении финансовых ресурсов не придерживаются заранее заявленных принципов и оказывают дополнительную помощь регионам, в которых наблюдаются финансовые трудности, а регионы, в свою очередь, могут влиять на объемы получаемых трансфертов, в мировой литературе называется ситуацией мягких бюджетных ограничений [21].

Можно выделить два источника мягких бюджетных ограничений в рассматриваемый период. Во-первых, это пересмотр в течение финансового года объемов межбюджетных трансфертов и выделение дополнительной финансовой помощи регионам. Во-вторых, это выделение межбюджетных трансфертов, чье распределение между регионами не зафиксировано в законе о федеральном бюджете на начало финансового года, и/или распределение которых не осуществляется по объективным и прозрачным критериям.

Проблема мягких бюджетных ограничений стояла остро в 1990-е годы, когда федеральное правительство постоянно вынуждено было оказывать регионам финансовую помощь не на основании четких критериев и заранее определенных лимитов, а – в ручном режиме. Главным источником мягких бюджетных ограничений в те годы были средства, переданные по взаимным расчетам (например, в 1994 г. объем данных средств достиг 2,54% ВВП) и бюджетные ссуды (0,64% ВВП в 1997 г.). В 1998 г. был взят курс на ужесточение бюджетных ограничений: расчеты между федеральным и региональными бюджетами и бюджетные ссуды были почти полностью заменены на более прозрачные и объективные механизмы финансовой помощи. Однако с 2003 г. ситуация вновь обострилась. (рис. 8.2).

Источник: редакции законов о федеральном бюджете на 2002–2007 гг.

Рис. 8.2. Превышение финансовой помощи регионом, предусмотренной законом о бюджете, принятым перед окончанием финансового года, по сравнению с предусмотренной законом о федеральном бюджете, принятым перед началом финансового года

Характерной чертой 2003–2007 гг. стал пересмотр закона о бюджете и увеличение изначально предусмотренных сумм финансовой помощи регионам. Если утвержденный на 2002 г. бюджет предусматривал для распределения между регионами лишь на 4,2% меньше средств, чем было реально перечислено по итогам года, то уже в конце 2003 г. сумма выделенных регионам средств (в результате поправок, внесенных в бюджет) оказалась больше на 34,8%, чем в принятом на начало года бюджете. В 2004 г. расхождение составило 26,7%, в 2005 г. — 17,7%, а в 2006 г. – 5,8%. В бюджете 2007 г. объем дополнительной (не предусмотренной в начале финансового года) финансовой помощи регионам превысил 100 млрд руб. (14% от первоначально утвержденного объема межбюджетных трансфертов). При этом в 2007 г. были выделены дотации на обеспечение мер по поддержанию сбалансированности региональных бюджетов в размере 54,8 млрд руб. В сумме эти два источника мягких бюджетных ограничений составили порядка 20% от общего объема межбюджетных трансфертов, что ставит под сомнение эффективность проведенной реформы распределения финансовой помощи регионам.

В качестве примеров существующего порядка и принципов распределения дополнительной финансовой помощи можно привести следующие решения:

1) было выделено дополнительно почти 80 млрд руб. на субсидии, выделяемые в рамках финансирования федеральных целевых программ, что почти в два раза увеличивает выделяемый на эти цели объем финансовых ресурсов;

2) дотации на сбалансированность региональных бюджетов были увеличены в течение 2007 г. с 50 млрд руб. до 55 млрд руб., т.е. на 10%.

3) Республике Чечня было перечислено 19 млрд руб. дополнительных дотаций.

Подобное явление может иметь несколько причин. Во-первых, недостаточно качественное финансовое планирование, когда в начале года не были оценены в полной мере как показатели доходов федерального бюджета, так потребности регионов в финансовых ресурсах. Во-вторых, вполне вероятно, что федеральные власти сознательно оставляли в своем распоряжении значительный объем финансовых ресурсов с целью их распределения в течение финансового года между теми регионами, которые по экономическим и (или) политическим причинам нуждаются в дополнительном финансировании. В-третьих, такая ситуация могла быть обусловлена тем обстоятельством, что планирование доходных и расходных показателей федерального бюджета осуществлялось исходя из консервативного прогноза внешнеэкономической конъюнктуры, а благоприятное развитие событий на мировых сырьевых рынках приводило к получению большого объема дополнительных доходов, часть из которых распределяется между регионами в виде финансовой помощи. Наряду с этими причинами существовал ряд эпизодических факторов, повлиявших на значительное превышение фактически осуществленного объема финансовой помощи от запланированного в отдельные годы (например, выборы).

Независимо от возможных причин (скорее всего, в той или иной степени правомерны все три высказанных выше предположения) сложившаяся ситуация оказывает самое негативное влияние на стимулы региональных властей к проведению эффективной бюджетной политики.

На практике это означает, что в ситуации, когда региональные власти имеют основания обоснованно ожидать получения дополнительной финансовой помощи по сравнению с объявленными первоначально объемами, могут наблюдаться несколько видов негативных эффектов. Во-первых, региональные власти могут принимать на себя повышенные риски при осуществлении как бюджетных программ, так и заимствований. Во-вторых, вероятность получения дополнительного финансирования позволяет региональным властям принимать на себя дополнительные обязательства в виде кредиторской задолженности, а также не предпринимать меры по повышению эффективности бюджетных расходов в регионе. В-третьих, зная, на основании опыта предшествующих лет, примерный перечень показателей, на основании которых федеральные власти будут распределять между регионами дополнительную финансовую помощь, региональные власти могут оказывать влияние на значение соответствующих индикаторов (например, уровень кредиторской задолженности в регионе, уровень задолженности по заработной плате в бюджетном секторе, уровень задолженности бюджетных учреждений по коммунальным платежам и т.д.). В результате на первый взгляд благоприятное для населения регионов – получателей финансовой помощи решение о предоставлении дополнительной финансовой помощи может привести к последствиям, имеющим негативный эффект не только для жителей конкретных регионов, но и для страны в целом (для состояния ее государственных финансов). При этом вероятность наступления таких эффектов возрастает, если получение дополнительной финансовой помощи наблюдается периодически.

Например, по нашим расчетам величина кредиторской задолженности по состоянию на начало года в 2000–2003 гг. оказывала значимое положительное влияние на величину выделяемой финансовой помощи: если один регион имел на начало года на 1 руб. больше кредиторской задолженности, чем другой регион, то при прочих равных условиях первый регион получит на 0,2 руб. больше финансовой помощи[22]. В этих условиях регионы могли рассчитывать на получение дополнительной помощи из федерального бюджета, наращивая свою кредиторскую задолженность. Позднее тенденция по предоставлению б о льших объемов финансовой помощи регионам, имеющим кредиторскую задолженность, была прервана[23]: федеральный центр принял ряд мер по стимулированию регионов к сокращению кредиторской задолженности (например, в 2007 г. дополнительные дотации из ФФПР выделялись регионам, уже добившимся снижения кредиторской задолженности). Однако в условиях, когда правила определения объема и/или формул распределения некоторых межбюджетных трансфертов не закреплены на среднесрочной период, а средства распределяются не на основе объективных критериев, неизбежно возникает проблема мягких бюджетных ограничений.

Фактором, способствующим наличию мягких бюджетных ограничений у российских региональных властей, служит не только увеличение общего объема финансовой помощи, предусмотренной законом о федеральном бюджете. Продолжает оставаться высоким объем финансовых ресурсов, объявленный перед началом финансового года, однако полномочия по принятию решений о конкретной методике их распределения делегируются правительству, которое принимает подобные решения в течение финансового года. В результате региональные власти не располагают информацией о том, каким образом будут распределяться те или иные средства, что создает проблему мягких бюджетных ограничений: региональные власти стремятся к получению дополнительной финансовой помощи. Создание таких резервов, порядок использования которых четко не определен в начале финансового года, может оказать негативное воздействие и на фискальное поведение региональных властей (в виде попытки получить еще не распределенные финансовые ресурсы центра вместо того, чтобы оптимизировать собственные финансовые ресурсы), и на контроль за распределением и использованием данных средств.

Одним из подобных видов финансовой помощи являются дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, значительный объем которых распределяется уже в течение финансового года. Необходимость существования дотаций на сбалансированность региональных бюджетов кажется нам спорной. Аналогичного эффекта можно было достичь, с одной стороны, путем увеличения объема ФФПР, а с другой – за счет предоставления различного рода обусловленных субвенций на оздоровление региональных финансов. Все индивидуальные и выходящие за общие рамки потребности в дополнительных средствах со стороны регионов, не связанные с чрезвычайными ситуациями, могут решаться путем привлечения заимствований в рыночном секторе.

В зарубежной литературе рассматриваются стабилизационные свойства рыночных инструментов по отношению к изменению валового регионального продукта, душевых доходов и др. параметров региональной экономики[24]. Именно рыночные механизмы (рынок капитала, кредитный рынок, миграция населения) предпочтительны для стабилизации региональной экономики. Кроме того, регионы с высокой бюджетной обеспеченностью имеют гораздо больше возможностей по стабилизации своих показателей с помощью рыночных инструментов (например, им легче и выгодней привлекать ресурсы с кредитных рынков, они имеют больше возможностей создавать финансовые резервы). Следовательно, увеличение объема дотаций из ФФПР способно привести к существенно большим выравнивающим и стабилизационным эффектам, нежели предоставление дотаций на сбалансированность региональных бюджетов[25].