 |
Общая характеристика прав и обязанностей 4 глава
|
|
|
|
Содержание охраны земель включает в себя обязанность собственников, а также лиц, не являющихся собственниками земель, проводить мероприятия по:
1) сохранению почв и их плодородию;
2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и бытовыми отходами, загрязнения, в том числе биогенного, и других процессов, ведущих к деградации земель;
3) защите от заражения сельскохозяйственных угодий и других земель бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, иных видов ухудшения состояние земель;
4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного, и захламления земель;
5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;
6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению их плодородия; своевременному восстановлению земель, плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель.
Помимо указанных мероприятий, законодательством установлен общий приоритет перед другими категориями земель, а также ограничение или запрещение изъятия (выкупа) некоторых земель для государственных или муниципальных нужд.
Земельный кодекс РФ (ст. 14) регулирует использование земель, подвергшихся радиоактивному и химическому заражению. В этом случае земельные участки, которые подверглись радиоактивному и химическому заражению и на которых не обеспечивается получение продукции, отвечающей установленным требованиям (нормам, правилам, нормативам), подлежат ограничению в использовании и исключению из сельскохозяйственного оборота и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещается производство и реализация сельскохозяйственной продукции.
|
|
|
Под консервацией деградированных и загрязненных токсичными отходами земель понимается вывод их из хозяйственного оборота с целью сохранения и восстановления плодородия почвы и улучшения состояния окружающей природной среды.
Деградированными признаютсяземли, на которых в результате антропогенных или природных факторов происходят устойчивые негативные процессы изменения качественного состояния почв.
Консервации подлежат:
1) сельскохозяйственные угодья с сильноэродированными, сильнозасоленными, сильнозаболоченными (в результате подтопления или нарушения экологических требований) почвами, подверженные опустыниванию, имеющие подсадки поверхности вследствие добычи полезных ископаемых, в случаях, когда дальнейшее использование этих земель по целевому назначению приводит к развитию негативных процессов, ухудшению почв и экологической обстановки;
2) земли, зараженные токсическими промышленными отходами свыше предельно допустимых концентраций или радиоактивными веществами свыше предельно допустимых уровней. Постановлением Правительства Российской Федерации утверждено «Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота»[45] от 2 октября 2002 г. № 830, которое устанавливает порядок консервации земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий.
Консервация допускается к землям, подвергшимся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также к землям, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека:
· подвергшимся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также к землям в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;
|
|
|
· имеющим просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;
· загрязненным радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.
Юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями проводятся специальные (почвенные, геоботанические, агрохимические и др.) обследования по утверждаемым соответствующими федеральными органами исполнительной власти методикам для выявления подлежащих консервации земель, определения их местоположения, площади, динамики изменения качества земель и причин, приводящих к деградации земель.
Предложения по консервации земель должны включать:
1) заключение об оценке состояния земель и их дальнейшем использовании;
2) карты с нанесенными границами земельных участков и частей земельных участков, подлежащих консервации (с указанием типов и степени деградации или загрязнения земель, собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков);
3) предложения об участии правообладателей земельных участков; собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков в осуществлении мероприятий по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий;
4) расчеты убытков и потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства в результате деградации земель.
Предложения по консервации земель, находящихся в федеральной собственности, рассматриваются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти; земель, находящихся в собственности субъектов РФ, — органами исполнительной власти субъектов РФ; земель, находящихся в муниципальной собственности, — органами местного самоуправления, которые принимают решения о консервации земель в пределах своей компетенции. Решения о консервации земель, находящихся в частной собственности, принимаются в отношении земель сельскохозяйственного назначения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а в отношении земель иного целевого назначения — органами местного самоуправления.
|
|
|
На основании принятого решения о консервации земель разрабатывается проект землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий, очередность их проведения и стоимость, а также предложения по использованию земель после завершения указанных мероприятий.
Земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с принятым решением об их консервации, сохраняются за собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков либо переводятся в земли запаса в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, принявшие решение о консервации земель, информируют о принятом решении органы, осуществляющие ведение государственного кадастра недвижимости и государственную регистрацию прав на недвижимость, имущество и сделок с ними.
11.2. Юридическая ответственность
за нарушение земельного законодательства
Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства является одним из основных методов правовой охраны земель.
Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства представляет собой систему принудительных мер, применяемых к физическим и юридическим лицам в случае их неправомерного поведения как субъектов земельного права на землю, а также к лицам, которые, не являясь правообладателями земельных участков, нарушили земельное законодательство.
|
|
|
Правовым основанием для привлечения к юридической ответственности является совершение земельного правонарушения.
Земельное правонарушение — это конкретное действие или бездействие, которое противоречит нормам земельного законодательства.
В земельном законодательстве различаются:
· дисциплинарные правонарушения — дисциплинарные проступки (например, пахота не поперек, а вдоль склона; повреждение сельхозтехники);
· административные правонарушения — административныепроступки (складирование тары вблизи строений с нарушением правил землепользования, экологической, пожарной и иной безопасности; потрава посевов);
· уголовные преступления —уголовно наказуемые деяния (в форме действия или бездействия);
· гражданские правонарушения — деликты (причинение имущественного вреда).
Общественно опасные правонарушения, предусмотренные в Уголовном кодексе РФ, называются преступлениями, за них назначается уголовное наказание.
Санкции, налагаемые за земельные правонарушения, подразделяются на карательные (наложение штрафа, изъятие земельного участка), правовосстановительные (возврат самовольно занятого участка, отмена незаконного акта по земельному вопросу), компенсационные (возмещение вреда).
Правовые санкции за земельные правонарушения содержатся в актах как земельного, так и ряда других отраслей права. Для применения санкций, содержащихся в актах административного, уголовного, гражданского, трудового законодательства, необходимо, чтобы нарушение земельного законодательства было одновременно и нарушением правовых норм соответствующей отрасли права.
Предусмотренные в законодательстве санкции за земельные правонарушения применяются неоднозначно. Санкции земельного права распространяются только на субъектов земельных правоотношений, уголовного законодательства — только на граждан и должностных лиц, санкции, налагаемые в административном порядке, ориентированы на всех виновных в совершении земельных правонарушений, в том числе и юридических лиц. Среди мер правовой ответственности есть такие, которые могут быть наложены только на виновных должностных (сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда) или только на юридических (возмещение вреда, причиненного работником при исполнении служебных обязанностей) лиц.
В то время как санкции уголовного и административного права за земельные правонарушения применяются на альтернативной основе, санкции других отраслей могут применяться за одно и то же нарушение одновременно. Так, за самовольное занятие земель при наличии оснований, указанных в законе, могут быть применены одновременно меры ответственности, предусмотренные гражданским законодательством — о возмещении вреда, земельным законодательством — об изъятии самовольно занятого участка, а также нормы административного или уголовного законодательства.
|
|
|
К нарушителям земельного законодательства в соответствии с Земельным кодексом РФ применяются следующие виды юридической ответственности: административная, уголовная, дисциплинарная, имущественная (гражданско-правовая) и специальная (земельно-правовая).
Административно-правовая ответственность за нарушение земельного законодательства. Она применяется в форме административного штрафа, налагаемого на правонарушителя (граждан, юридических лиц, должностных лиц независимо от формы собственности и подчиненности) в соответствии с нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях.
В отличие от Земельного кодекса РСФСР 1991 г. положения Земельного кодекса Российской Федерации об ответственности за земельные правонарушения не содержат конкретных составов в административном порядке за их нарушение соответствующими виновными лицами.
Кодекс РФ об административных правонарушениях ввел специальные нормы об административной ответственности за земельные правонарушения. Из них наиболее распространенными являются следующие.
1. Порча земель (ст. 8.6). В п. 1 говорится о самовольном снятии или перемещении плодородного слоя, а в п. 2 — об уничтожении плодородного слоя почвы, а равно порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.
Содержание данного правонарушения предполагает приведение земель в такое состояние, когда они не могут быть эффективно использованы в соответствии с целевым назначением вследствие технологически направленной эксплуатации.
2. Самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1). Данное правонарушение посягает на установленный Земельным кодексом РФ земельный порядок. В этой связи любой самовольный захват земельного участка любым лицом (юридическим или физическим) есть нарушение установленного земельного распорядка. Содержание данного правонарушения включает в себя самовольное занятие или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости — без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.
3. Уничтожение специальных знаков (ст. 7.2). Такие знаки устанавливаются на границах собственников земельных участков и иных правообладателей земельных участков в натуре для отграничения земель одних субъектов права от других. Они создают условия для устойчивости права на землю, и их уничтожение ведет к нарушению прав обладателей земли. По существу, в результате этого нарушения размер участка у одного правообладателя земли может уменьшиться, а у другого («захватчика») — увеличиться. По ранее действующему законодательству это правонарушение устанавливалось за уничтожение так называемых «межевых знаков».
В настоящее время КоАП РФ расширил ответственность за это правонарушение — уничтожение специальных знаков, в частности: уничтожение или повреждение наблюдательных режимных скважин на подземные воды, наблюдательных режимных створов на водных объектах, маркешейдерских, водохозяйственных или водоохранных информационных знаков, а равно знаков, определяющих границы прибрежных полос внутренних морских и территориального моря Российской Федерации и других специальных знаков (ст. 7.2).
4. Самовольное занятие земельного участка. Это может быть участок прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны, водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7 и 8).
5. Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4). Содержание данного правонарушения включает действия без специального разрешения, а также необеспечения требований к сохранности зданий и сооружений при пользовании недрами.
6. Невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7). Состав административного правонарушения в этом случае включает в себя невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, строительных, изыскательных и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей.
7. Использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8). Содержанием данного правонарушения является использование земель не по целевому назначению, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.
8. Нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12). Содержание данного правонарушения включает:
· нарушение порядка отвода земельных участков, а равно порядка предоставления в пользование лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;
· нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов.
9. Уничтожение либо повреждение сенокосов и пастбищных угодий мелиоративных систем, а также дорог на землях лесного фонда или в лесах, не входящих в лесной фонд (ст. 8.30). Охрана земель должна обеспечиваться в процессе их хозяйственного использования. Мелиорация земель имеет большое значение для рационального хозяйственного использования земельного фонда страны. Как известно, многие земли России нуждаются в различных видах мелиорации в зависимости от степени агромелиоративного состояния. В этих целях принят специальный Закон РФ «О мелиорации» от 10 января 1996 г (в ред. от30.12.2008 г.). [46], который предусматривает ряд мелиоративных мер, необходимых для повышения плодородия тех или иных почв.
КоАП РФ включает ранее не применявшиеся нормы, устанавливающие административную ответственность за следующее.
1. Проведение мелиоративных работ с нарушением проекта проведения мелиоративных работ (ст. 10.9).
2. Повреждение мелиоративных систем (ст. 10.10). Содержание данного правонарушения предусматривает ответственность за:
· нарушение правил эксплуатации мелиоративной системы или отдельно расположенного гидротехнического сооружения;
· повреждение мелиоративной системы, а равно защитного лесного насаждения;
· сооружение и (или) эксплуатацию линий связи, линий электропередачи, трубопроводов, дорог или других объектов на мелиорируемых (мелиорированных) землях без согласования со специально уполномоченным государственным органом в области мелиорации земель.
Постановление по делу об административном правонарушении за нарушение земельного законодательства в области мелиорации земель не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. А за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды — по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.
При длящемся административном правонарушении вышеназванные сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
К нарушителям земельного законодательства в соответствии с главой 13 ЗК РФ применяются следующие виды юридической ответственности: административная (ст. 74), уголовная (ст. 74), дисциплинарная (ст. 75), имущественная, т.е. гражданско-правовая (ст. 76).
Уголовная ответственность за земельные правонарушения. Такая ответственностьнаступает в том числе, когда это нарушение имеет признаки общественно опасного деяния, посягающего на установленный земельный правопорядок, т.е. является преступлением.
Уголовный кодекс РФ значительно усилил ответственность за земельные и иные экологические общественно опасные правонарушения — преступления: специально введена глава 26 «Экологические преступления», норм стало больше, увеличился и максимальный размер наказаний, что свидетельствует об изменении взглядов на степень общественной опасности этих деяний, о критической оценке современного состояния земельного и экологического правопорядка, когда необходима реализация всего комплекса мер, направленных на его обеспечение, иначе может оказаться слишком поздно.
В Уголовном кодексе РФ предусматриваются преступления (считаются общественно опасными деяниями), связанные с земельными отношениями:
· регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных государственного кадастра недвижимости;
· нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262), умышленное занижение размеров платежей за землю (ст. 170);
· нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246), нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247), нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами (ст. 248);
· нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ст. 249), загрязнение вод (ст. 250), загрязнение атмосферы (ст. 251), загрязнение морской среды (ст. 252), нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ (ст. 253).
Особое значение имеют нормы ст. 254 УК РФ, где в п. 1 говорится об отравлении, загрязнении или иной порче земли вредными продуктами хозяйственной и иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими и биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. В п. 2 этой статьи рассматриваются те же деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации.
Как видим, под порчей земли понимается отравление, загрязнение или иная порча земли. Здесь можно сразу выделить три самостоятельных состава преступления, так как объективная сторона преступлений — разная, самостоятельная.
Отравление и загрязнение земли — деяния понятные. Разлив нефти из цистерн или разрыв нефтепровода загрязняют землю на больших территориях. Земля может быть отравлена ядохимикатами, отравляющими веществами. А что означают слова «иная порча земли» — не совсем ясно. Судам необходимо исходить из конкретных обстоятельств уголовного дела.
В ст. 254 УК РФ говорится, что порча земли может произойти в результате воздействия вредных продуктов хозяйственной или иной деятельности, что тоже является характеристикой объективной стороны и составов рассматриваемого преступления. Вредные продукты хозяйственной и иной деятельности возникают вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими и биологическими веществами. Правила обращения с этими веществами могут нарушаться при их хранении, использовании и транспортировке. В качестве следствия (последствия) указанных нарушений называется причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.
Мерой уголовной ответственности может быть и конфискация земельного участка (как имущества, недвижимости) по приговору суда (ст. 62—66 УИК РФ). Но при этом в соответствии с Приложением к УИК РФ не может быть конфискован участок установленной нормы как единственный источник существования семьи. Излишек участка сверх нормы может быть конфискован.
Дисциплинарная ответственность за нарушения земельного законодательства. Нарушение земельного законодательства может быть совершено должностным лицом при выполнении им служебных обязанностей или работником организации при нарушении им своих трудовых обязанностей. При этом применение к организации административного воздействия должно в обязательном порядке влечь дисциплинарную ответственность виновного работника. Так, в соответствии со ст. 75 ЗК РФ виновные несут дисциплинарную ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.
Как и другие формы ответственности, дисциплинарная ответственность наступает при наличии определенных условий и обстоятельств. Прежде всего, дисциплинарная ответственность может наступать за дисциплинарные проступки, предусмотренные в нормативно-правовых актах — в Трудовом кодексе Российской Федерации 2001 г., Правилах внутреннего трудового распорядка организации, иных актах как федерального, так и регионального уровня, а также в локальных актах, принимаемых в организациях.
Предусмотрены следующие виды дисциплинарных взысканий: замещение, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания (ст. 192 ТК РФ). Взыскание налагается путем объявления в приказе (работодателя) того предприятия, где работает работник (должностное лицо).
Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения правонарушения и шести месяцев со дня его совершения, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — не позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.
За каждый дисциплинарный проступок, за нарушение земельного законодательства может быть применено только одно дисциплинарное взыскание (ст. 193 ТК РФ).
Имущественная (гражданско-правовая) ответственность. Она связана с необходимостью возмещения имущественного вреда вследствие совершения гражданами и юридическими лицами земельного правонарушения.
Возникновение вреда может быть вызвано следующими причинами.
1. Совершения неправомерных действий, не относящихся к категории сделок с землей. К таким земельным правонарушениям относятся:
· самовольное занятие земельных участков;
· самовольное строительство;
· уничтожение плодородного слоя почвы;
· захламление, загрязнение вредными и радиоактивными отходами производства;
· заражение бактериальными и карантинными организмами и болезнями;
· невыполнение субъектами мероприятий по борьбе с эрозией почв, по охране и изменению земель, проектирование;
· размещение, строительство и ввод объектов, отрицательно влияющих на качественное состояние земель.
Ущерб выражается в прямом ухудшении производственных качеств земли или иных, непосредственно и прочно связанных с ней объектов (уничтожение или уменьшение плодородия почв, уничтожение посевов и т.п.), в уничтожении межевых знаков.
Согласно земельному законодательству (ст. 76 ЗК РФ) лица, виновные в совершении правонарушений, повлекших за собой возникновение ущерба, обязаны возместить его в полном объеме, включая упущенную выгоду по нормам гражданского законодательства;
2. Совершения неправомерных недействительных сделок с землей. Такие сделки признаются недействительными в соответствии с нормами гражданского законодательства (ст. 153—181 ГК РФ).
Земельно-правовая ответственность. Она является особым видом юридической ответственности. В юридической литературе ее называют специальной земельно-правовой ответственностью, которая представляет собой принудительное изъятие земельных участков у собственников земли и других правообладателей земельного участка за совершение ими определенных неправомерных действий или за бездействий, влекущих неадекватные последствия. Эта ответственность может применяться как самостоятельная и как дополнительная мера воздействия к другим видам юридической ответственности.
Принудительное изъятие земельных участков может осуществляться только по решению суда в соответствии с нормами земельного (ст. 44—38, 50, 51, 54 ЗК РФ) и гражданского законодательства (ст. 235 ГК РФ).
Законодательство разграничивает основания и порядок земельно-правовой ответственности собственников земельного участка и других правообладателей земельного участка.
1. Изъятие земельного участка у собственника за земельные правонарушения. Оно осуществляется в случаях:
· обращение взыскания на земельный участок по обязательствам, что является санкцией за невыполнение обязательств по договору залога земельного участка; в этом случае право собственности на участок переходит к залогодержателю в той части, в какой его стоимость достаточна для погашения долга;
· отчуждение земельного участка, который в силу закона не может принадлежать данному лицу на праве собственности (ст. 238 ГК РФ).
Земельным законодательством установлен ряд запретов на право частной собственности на землю. Так, не могут быть объектом частной собственности участки лесного фонда, особо охраняемые территории, земли общего пользования в населенных пунктах и др. Несоблюдение этого требования закона влечет принудительное изъятие земельного участка;
· конфискация земельного участка представляет собой безвозмездное изъятие его у собственника в виде санкции за совершение преступления; это может быть произведено только по решению суда;
· изъятие земельного участка, используемого с нарушением земельного законодательства.
2. Принудительное изъятие земельного участка у других правообладателей земельных участков (этот вопрос был рассмотрен при рассмотрении оснований прекращения прав на земельный участок).
Принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется при условии неустранения фактов надлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.
Одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение с последующим уведомлением органа, предоставившего земельный участок.
|
|
|
