Закрепление принципов земельного права в законодательстве Российской Федерации

 

Основные принципы земельного права закреплены в ст. 1 ЗК РФ. Статья начинается положением, подчеркивающим значение закрепленных принципов земельного права: «настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на следующих принципах...».

Тем самым определено, что и правовые нормы ЗК РФ, и правовые нормы иных нормативных правовых актов земельного законодательства должны соответствовать принципам земельного права.

Среди правовых принципов в первой статье ЗК РФ выделены следующие:

) принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека;

) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества;

) приоритет охраны жизни и здоровья человека;

) участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю;

) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов;

) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий;

) платность использования земли;

) деление земель по целевому назначению на категории;

) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;

) дифференцированный подход к установлению правового режима земель;

) сочетание интересов общества и законных интересов граждан.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли».

В пункте второй этой же статьи ЗК РФ предусмотрено, что федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие принципам, установленным пунктом 1 настоящей статьи, т.е. перечень принципов является открытым.

Первые четыре принципа носят ярко выраженный межотраслевой характер.

Принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека раскрывается таким образом, что регулирование отношений по использованию и охране земли должно осуществляться исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

В этом принципе закреплено многоаспектное значение земли в первую очередь как природного объекта. Межотраслевой характер данного принципа имеет важное практическое значение. Констатация в федеральном законе многоаспектного значения земли позволила подвести итоги давним дискуссиям, каким законодательством должны регулироваться земельные отношения (прежде всего отношения по использованию земель): только земельным или только гражданским, или комплексно, и земельным, и гражданским, и иным специальным, в том числе законодательством о градостроительстве.

Принцип о многоаспектном значении земли логически развит в решении вопроса о соотношении правовых норм различных отраслей законодательства в регулировании земельных отношений.

Этой проблеме посвящен принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, ст. 3 ЗК РФ и некоторые другие его положения (например, в ст. 17-19, 22, 23, 25, 27).

Так, если принцип, предусмотренный абз. 1 п.1 ст. 1 ЗК РФ устанавливает условие, чтобы при правовом регулировании земельных отношений земля рассматривалась как недвижимое имущество, то из этого не следует, что все правовые нормы российского законодательства о недвижимом имуществе обязательны и для регулирования земельных отношений. Так, не все нормы гражданского законодательства, в частности ГК РФ, о недвижимом имуществе могут применяться к регулированию земельных отношений, а только те, которые не противоречат ЗК РФ. То же можно сказать и по вопросу объекта права собственности и иных прав на землю.

В настоящее время земельное и иное природоресурсное законодательство направлено на развитие рыночных и природоохранных отношений, что должно служить удовлетворению интересов граждан и всего общества. Они должны исходить из предусмотренных в ст. 1 ЗК РФ представлений о земельном участке как: а) о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ; б) одновременно как об объекте права собственности и иных гарантированных законом каждому прав на землю, как об объекте гражданских, имущественных отношений. Между этими представлениями о статусе земли и земельного участка не должно быть противоречий, если исходить из необходимости сочетания, а не противопоставления интересов граждан, общества и человечества - Земли с большой буквы.

Таким образом, закрепление в ЗК РФ межотраслевого принципа о многоаспектном значении земли развивается в комплексном регулировании земельных отношений правовыми нормами различных отраслей законодательства.

Принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества раскрыт таким образом, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде.

Данный принцип, направленный на экологизацию земельного законодательства, развивает положения первого рассмотренного принципа. Оба принципа обусловливают необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли.

Исходной основой является положение ч. 2 ст. 36 Конституции РФ, в которой установлено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Однако в рассматриваемом принципе установлен прежде всего экологический аспект регулирования земельных отношений.

Подпункт 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ имеет в виду необходимое ограничение хозяйственной свободы пользователей земли в целях охраны окружающей среды. Это означает, что каждый обладатель земли (собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор), организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен прежде всего предусмотреть конкретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть разными, так как они устанавливаются в соответствии с особенностями самих земель и той или иной хозяйственной деятельности, находя отражение в соответствующих статьях ЗК РФ, которые необходимо принимать во внимание при ведении земельного кадастра.

Соблюдение такого принципа земельное право должно обеспечивать принятыми данной отраслью методами и не ограничиваться положениями законодательства об охране окружающей среды. Собственно, так земельное законодательство в настоящее время и поступает, главным образом через институт категории земель особо охраняемых территорий.

Также представляется, что в принципе приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества как раз и реализована экологическая функция права.

Вместе с тем в двух рассмотренных принципах сформулированы не только исходные положения, обусловливающие необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли, их природа идет из разрешительного типа правового регулирования отношений в области охраны окружающее среды, природоресурсных отношений, в том числе земельных отношений.

Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека конкретизирован в ЗК РФ тем, что при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.

Основу рассматриваемого принципа составляют ст. 20, 41 и 42 Конституции РФ, в которых закреплены права человека на жизнь, на охрану здоровья и на благоприятную окружающую среду.

Прикладное значение данного межотраслевого принципа проявляется в том, что он реализован в положениях как ряда статьей ЗК РФ, так и в правовых нормах законодательства об охране окружающей среды, об охране здоровья граждан и др.

Например, в п. 4 ст. 85 ЗК РФ закреплено ограничивающее условие на использование земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости: «В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов».

Правовые нормы законодательства об охране окружающей природной среды разрешают загрязнять окружающую среду, причинять негативные воздействия на окружающую среду, но лишь при соблюдении требований и нормативов в области охраны окружающей среды, предусмотренных федеральным законом.

Одним из видов экологических нормативов являются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ, установление которых в целях охраны здоровья человека и окружающей среды предусмотрено в п. 5 ст. ЗК РФ.

При соблюдении предусмотренных федеральным законом требований и нормативов в области охраны окружающей среды загрязнение окружающей среды, другие негативные воздействия на окружающую среду считаются правомерными, а сами требования и нормативы в области охраны окружающей среды являются критерием определения противоправного поведения.

Межотраслевой характер рассматриваемого принципа проявляется при его реализации в других правовых нормах федеральных законов.

Например, в соответствии со ст. 41 Уголовного кодекса РФ причинение вреда охраняемым уголовным законом интересам не является преступлением при обоснованном риске для достижения общественно полезной цели. Однако риск не признается обоснованным, если он заведомо был сопряжен с угрозой для жизни многих людей, с угрозой экологической катастрофы или общественного бедствия.

Угроза жизни и здоровья людей, окружающей природной среде может стать основанием для введения ограничений хозяйственной деятельности, прекращения эксплуатации хозяйственных и других объектов, других мер, введение чрезвычайного положения.

Соответствующие положения предусмотрены в ст. 11 и 13 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Возможность принятия рассмотренных мер установлена также в ст. 5 Закона РФ «О недрах», ст. 144 Водного кодекса РФ.

Реализация принципа имеет место и в гражданском законодательстве. Так, наличие угрозы жизни и здоровью граждан является одним из критериев не возможности признания права собственности на самовольную постройку (п. 3 ст. 222 ГК РФ).

Вместе с тем сформулированный принцип имеет и некоторый декларативный характер. Вне рамок конкретных правовых норм, устанавливающих требования и нормативы в области охраны окружающей среды, ограничивающие условия, «обеспечение сохранения жизни человека или предотвращение негативного (вредного) воздействия на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат» является весьма абстрактным оценочным критерием.

Поэтому следует согласиться с мнением А.К. Голиченкова, что данный принцип имеет определенные потенциальные возможности с точки зрения будущего права. Они заключены в оговорке «...даже если это потребует больших затрат». Очевидно, что реализация правовых норм такого рода предполагает наличие соразмерных экономических условий. В таком понимании - это дело будущего. Однако уже сейчас рассматриваемое законоположение лишает обязанных лиц ссылаться не только на отсутствие или нехватку необходимых средств, но и произвольно ссылаться на категорию «экономической целесообразности» затрат на охрану здоровья.

Принцип участия граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю по смыслу закона означает, что граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Согласно Федеральному закону от 03.10.2004 N 123-ФЗ в пп. 4 п. 1 ст. 1 ЗК РФ внесены дополнения и говорится об "участии граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю". В предыдущей редакции речь шла только о гражданах и общественных организациях (объединениях), в число которых, очевидно, входят и религиозные организации. Аналогичные изменения претерпел и абз. 2 п. 3 ст. 31 ЗК РФ, где говорится о праве участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием участков для публичных нужд и предоставлением их для строительства. Однако А.Н. Горбачев справедливо указывает на такой недостаток юридической техники законодателя: «в п. 1 ст. 5 ЗК РФ "Участники земельных отношений" отсутствует упоминание даже об общественных объединениях как таковых, поскольку с позиций их участия в земельных правоотношениях значимым является то, что все они являются юридическими лицами. В связи с этим можно только предполагать, что имел в виду законодатель, внося дополнения в ст. 1 и 31 ЗК РФ, учитывая, что одновременно не было предусмотрено каких-либо специальных правил участия религиозных организаций в указанных правоотношениях».

Основу содержания данного принципа составляют положения Конституции РФ, закрепляющие право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (п. 1 ст. 32), право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33), право человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42).

Таким образом, содержание данного межотраслевого принципа определяют прежде всего экологические и социальные конституционные начала.

В теории экологического права участие в подготовке и принятии экологически значимых решений рассматривается как одно из основных экологических прав граждан, как один из принципов экологического права.

М.И. Васильева определяет общественное участие в принятии экологически значимых решений как основную форму реализации публичных экологических интересов. По ее мнению, юридическая природа общественного участия, отражающая внутреннюю структуру этого явления и определяющая его место в системе права, включает ряд характеристик:

а) экологически значимые решения создают те условия, в которых реализуется право граждан на благоприятную окружающую среду, и поэтому участие граждан-носителей субъективного права в процессе принятия таких решений есть важнейшая форма правореализации;

б) общественное участие можно рассматривать как превентивный способ защиты общественного экологического интереса;

в) участие в принятии экологически значимых решений - способ реализации общественного экологического интереса, включающий элементы самозащиты права (ст. 12 ГК РФ);

г) общественное участие - форма участия в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ).

Рассматриваемый принцип основан и на нормах международного права окружающей среды.

Исходные положения были заложены в Стокгольмской декларации по проблемам окружающей человека среды (принцип 1), в Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию (принцип 10), в Резолюции Генеральной Ассамблеи 37/7 от 28 октября 1982 г. о Всемирной хартии природы и 45/94 от 14 декабря 1990г. о необходимости обеспечения здоровой окружающей среды в интересах благосостояния людей, а также в Европейской хартии по окружающей среде и здравоохранению, принятой на первой Европейской конференции «Окружающая среда и здоровье» Всемирной организации здравоохранения во Франкфурте-на-Майне (Германия, 8 декабря 1989г.). Развитием выработанных исходных положений стало принятие Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 25 июня 1998 г.). Конвенция вступила в силу 30 октября 2001 г., однако Россия в ней не участвует.

В ЗК РФ принцип участия граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, раскрыт в положениях ряда статей,

Например, в п. 2 ст. 23 ЗК РФ предусмотрена возможность установления публичного сервитута, которое осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», среди форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления содержится такая форма, как «публичные слушания» (ст. 28).

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Обоснованна критика Г.А. Волкова в том, что для единообразного применения требований о проведении общественных слушаний для установления публичного сервитута термины «общественные слушания» и «публичные слушания» требуют соотнесения и унификации.

Еще одно важнейшее положение, направленное на реализацию рассматриваемого принципа, закреплено в п. 3 ст. 31 ЗК РФ.

В ней закреплена обязанность органов местного самоуправления городских или сельских поселений по информированию населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Кроме этого, закреплено право граждан, общественных организаций (объединений) и органов территориального общественного самоуправления участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

Специальное требование установлено в отношении коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей.

Как верно заметили С. А. Боголюбов и Н. В. Кичигин, формы участия граждан в случае изъятия и предоставления земельных участков для строительства ЗК РФ не предусмотрел, сделав исключение для мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей. Для решения вопроса о предоставлении земельных участков на этих территориях для целей, не связанных с традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами населяющих их народов, предусматривается проведение сходов и референдумов граждан. Причем решение исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления о предварительном согласовании мест размещения объектов принимается с учетом результатов таких сходов или референдумов, но не с согласия граждан.

Это позволяет сделать вывод о том, что органы местного самоуправления информируют, в том числе в устанавливаемых ими формах, население о предполагаемом предоставлении земельного участка для строительства; исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления принимают решение о предварительном согласовании места размещения объекта с учетом мнения граждан, но не обязательно с согласия их большинства, в вышеназванных случаях, предусмотренных п. 3 ст. 31 ЗК РФ.

В иных случаях, не связанных с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих изъятых участков для строительства, а также с предоставлением земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, процедура принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта согласно ЗК РФ не предусматривает обязательного выяснения и учета мнения граждан. Вышеизложенную процедуру следует отличать от процедуры предоставления земельного участка, на котором уже расположены здания, строения, сооружения, предусмотренной в ст. 35, 36 ЗК РФ.

Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов предполагает, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Рассматриваемый принцип является воспроизведением известного со времен римского частного права гражданско-правового принципа superficies solo cedit (строение следует судьбе земельного участка), отказ от которого в отечественном гражданском праве был вызван национализацией земли и продолжающимся сохранением фактического господства государственной собственности на землю.

Данный принцип состоит в признании земельного участка основной (главной) вещью, а находящихся на нем зданий и сооружений - принадлежностью, из чего и вытекает это давно известное правило.

Восстановление этого принципа в российском праве должно было последовать именно в ГК РФ, а не в ЗК РФ, и не столько в виде общей декларации, сколько путем соответствующего изменения норм обязательственного права, допускающего раздельное отчуждение и использование по гражданско-правовым договорам земельных участков и находящихся на них строений (ср. § 7 и 8 гл. 30 и § 4 и 5 гл. 34 ГК РФ). Закрепление же этого принципа в ЗК РФ привело к появлению противоречий с нормами ГК РФ (не говоря уже о том, что он так и не нашел последовательного воплощения в земельно-правовом регулировании).

Данный принцип устанавливает юридическое соотношение между земельным участком и прочно связанными с ним объектами как между главной вещью и принадлежностью, аналогично установленному в ст. 135 ГК РФ. Здесь в роли главной вещи выступает земельный участок.

Г.А. Волков, напротив не считает, что данный принцип является именно гражданско-правовым. Так, на основе данного принципа действует императивная правовая норма, ограничивающая право собственности на здания, строения и сооружения, находящиеся на земельном участке, определяющая их юридическую судьбу в зависимости от юридической судьбы земельного участка. Императивные правовые нормы не характерны для гражданского права. Определенная реализация принципа имеет место в ст. 239 ГК РФ, которая содержит императивные правовые нормы, ограничивающее условие и регулирует отношения по отчуждению недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится. Все это соответствует разрешительному порядку правового регулирования природоресурсных, в том числе земельных отношений. Поэтому межотраслевой характер рассматриваемого принципа не вызывает сомнения.

Реализация принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов проявляется в ряде положений ЗК РФ и других федеральных законах.

Так, развитие рассматриваемого принципа получило дальнейшее развитие в ст. 28 (п. 3) Федерального закона от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества». Собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, за исключением случаев, предусмотренных в федеральном законе.

В соответствии с п. 1 ст. 28 указанного Федерального закона приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования. Исключения могут быть предусмотрены в других федеральных законах.

В целях реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов в п. 4 ст. 35 ЗК РФ включены специальные правовые нормы, меняющие содержание ст. 273 ГК РФ. Отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком. Исключения составляют случаи отчуждение части здания, строения, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка (например, этажа многоэтажного здания), если земельный участок изъят из оборота или ограничен в обороте и не может быть передан в собственность граждан или юридических лиц. Не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу.

Реализация принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов будет осуществляться не единомоментно, а на протяжении некоторого периода времени. При этом по мере проведения массовой приватизации земельных участков действие данного принципа предполагается расширить путем уменьшения количества исключений из него, установленных в федеральных законах, в частности, в ст. 35 ЗК РФ, в ст. 271, 273, 552 ГК РФ.

Принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий определен таким образом, что изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

В данном принципе проявляется, прежде всего, экологический аспект регулирования земельных отношений, т.е. принцип является межотраслевым. Он логически взаимосвязан с принципом приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

В отличие от прежних земельных законов, в том числе Земельного кодекса РСФСР 1991 г. (утратившего юридическую силу), в ЗК РФ установлен не приоритет использования земель для производства сельскохозяйственной продукции, а приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.

В данном случае с помощью правовых норм-приоритетов закреплен определенный баланс экономических и экологических интересов общества. Он реализуется также путем установления нормативов качества окружающей природной среды, правовых норм, предписывающих участникам земельных отношений осуществлять комплекс мероприятий по сохранению и улучшению природной среды, сохранению природных экологических систем, а также правовых норм, запрещающих осуществлять действия, влекущие или которые могут повлечь причинения вреда окружающей природной среде.

Среди инструментов правового регулирования нормы-приоритеты устанавливают приоритет в охране одних объектов по сравнению с другими, приоритет в использовании для определенных целей тех или иных природных ресурсов.

Вместе с тем цели обеспечения рационального использования и охраны земель, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды могут не всегда соответствовать друг другу. В ряде случаев обеспечение рационального использования земель может частично противоречить цели охраны земель, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды, в частности, цели сохранения природных экологических систем, что проявляется и существующем правовом регулировании земельных отношений.

Противоречия целей правового регулирования земельных отношений в части сохранения и улучшения природной среды, сохранения природных экологических систем особенно отражаются на содержании правовых норм, регулирующих использование и охрану земель сельскохозяйственного назначения.

Реализацией рассматриваемого принципа являются положения ЗК РФ, позволяющие обеспечить охрану природных экосистем, в том числе на землях сельскохозяйственного назначения:

) уточнены приоритеты в использовании земель разных категорий, в частности, приоритет использования земель для производства сельскохозяйственной продукции сужен до приоритета сохранения лишь ценных земель сельскохозяйственного назначения (ст. 1, 79);

) понятие охраны земель дополнено положением, предусматривающем, что использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть естественным основным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственным (операционным) базисом хозяйственной и иных видов деятельности (п. 1 ст. 12);

) уточнены обязанности собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков - использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вреда окружающей природной среде, земле как природному объекту (ст. 42);

) усложнен порядок направления средств на освоение новых земель, поступающих в порядке возмещения потерь сельскохозяйственного производства, - только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (п. 5 ст. 58).

Кроме того, ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" предусматривает, что в случае необходимости изменения целевого назначения в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа для государственных или муниципальных нужд, перевод этого участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия (выкупа).

Можно согласиться с мнением В.Ю. Туранина о том, что законодательная конструкция является нормой-принципом, что предполагает ее четкость, ясность и лаконичность. В данном случае, по нашему мнению, законодатель излишне терминологизировал нормативный словесный ряд, перегрузив его наименованиями видов особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Считаем, что необходимости в такой детализации нет, поскольку основной задачей нормы-принципа является установление общего начала (правила) земельного законодательства, а детальную регламентацию выделенных видов земель содержит глава XVII, а также ст. ст. 79 и 101 ЗК РФ. Кроме этого, представляется недостаточно продуманной, негативно латентной, языковая формула "изъятие... для иных целей...", представленная в тексте исследуемой нормы. Рассматривать данную конструкцию необходимо исходя из основного акцента нормативного предписания, то есть приоритета сохранения соответствующих объектов. Это означает, что "иные цели" в анализируемой ситуации - это все цели, кроме сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Однако данный законодательный тезис входит в противоречие, например, с положением, зафиксированным в ст. 95 ЗК РФ, устанавливающим в качестве возможных целей использования земель особо охраняемых природных территорий их сохранение и изучение.

П. 6 ч. 1 статьи 1 ЗК РФ, устанавливающий один из ключевых принципов земельного законодательства, возможно сформулировать следующим образом: "Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, изъятие которых для нужд, противоречащих их целевому назначению, ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами".

Принцип платности использования земли означает, что любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Этот принцип введен нормативными правовыми актами о земельной реформе начала 90-х годов прошлого столетия.

Платность использования земель является одним из относительно новых принципов земельного права. Отмена частной собственности в 1917 г. и закрепление исключительной государственной собственности на землю, ее недра, воды, леса, отрицание рыночных отношений в условиях социализма имели своим следствием установление на многие десятилетия бесплатности природопользования. Возмездность использования природных ресурсов допускалась законодательством только в ограниченных случаях, когда государство несло расходы по их содержанию, или когда эти ресурсы выбывали из его собственности в результате потребления. В соответствии с этим плата взималась за пользование лесными ресурсами при заготовке древесины, при отстреле диких животных, составляющих охотничий фонд, при лицензированном отлове рыб ценных пород, добыче полезных ископаемых в горнодобывающей промышленности, при водопотреблении в жилищно-коммунальном хозяйстве и промышленности, в виде одноразовых платежей по возмещению потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии сельскохозяйственных и лесных угодий для целей, не связанных в ведением сельского и лесного хозяйств. Что касается земель, то принцип бесплатности их использования был господствующим в законодательстве на протяжении более 70 лет. В настоящее время платность использования земли видится как составная часть принципа платности природопользования, являющегося элементом доктрины регулирования отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды и основы формирования правового института платности природопользования в российском законодательстве.

Таким образом, рассматриваемую норму земел

⇐ Предыдущая1234Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: