Анализ современного состояния кадастровой деятельности в России

На сегодняшний момент в мире существует множество различных видов кадастровых систем, каждая из которых, как правило, соответствует национальным особенностям в сфере государственного управления земельным фондом и земельных отношений. В России современная модель кадастра функционирует с марта 2008 года, то есть с момента вступления в силу Федерального закона от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» (с изменениями на 3 июля 2016 года) (редакция, действующая с 1 января 2017 года) [6], (далее – Закон о кадастре).

Государственный кадастр недвижимости (ГКН) введен как замена государственному земельному кадастру, в отличие от которого включает в себя сведения не только о земельных участках, но также об объектах капитального строительства, о государственной и административных границах, границах населенных пунктов и зон с особыми условиями использования территорий. Кадастровый учет недвижимого имущества, прежде всего, призван подтвердить существование такого недвижимого имущества в качестве индивидуально-определенной вещи с соответствующими характеристиками или подтвердить прекращение его существования [12].

Вместе с тем, необходимо отметить, что на любом этапе своего развития кадастр должен соответствовать базовым требованиям. К числу таких требований целесообразно отнести:

o «Заповедь Бензенбергера»;

o интерполированные применительно к кадастру фундаментальные принципы Руоффа (Ruoff);

o принципы Курандта (Kurandt).

Результаты оценки соответствия современной российской модели кадастра недвижимости указанным критериям приведены ниже.

1. Принцип завершенности («Заповедь Бензенбергера») гласит: «Основным для кадастра является то, что он должен быть закончен» [13]. И действительно, кадастр, который содержит информацию только о некоторой части земельных участков, не может выполнять возложенную на него задачу быть достоверным источником сведений. Такой кадастр всегда будет требовать проведения дополнительных работ по выявлению объектов прав, их правообладателей и правовом режиме.

Отдельно необходимо отметить, что Законом о кадастре допускается наличие «пропущенных» земельных участков, то есть земельных участков, которые признаются учтенными (им придается соответствующий правовой статус «ранее учтенных»), но сведения о которых отсутствуют в кадастре [16].

2. Принцип зеркальности (первый принцип Руоффа). Согласно данному принципу, кадастр должен зеркально (то есть точно и полно) отражать содержание документов, являющихся основанием для кадастрового учета.

В России ГКН формируется из реестра объектов недвижимости, кадастровых дел и кадастровых карт (ст. 13 Закона о кадастре). Реестр объектов недвижимости представляет собой систематизированный свод записей об объектах недвижимости, в то время как кадастровые дела включают в себя скомплектованные и систематизированные документы, на основании которых соответствующие сведения внесены в ГКН [19]. И не смотря на то, что Законом о кадастре допускается возможность возникновения несоответствий между содержанием исходных документов и сведениями, внесенными в кадастр (это так называемые «технические ошибки»), законом одновременно предусмотрены приоритет исходных документов и относительно простая процедура устранения таких несоответствий (ст. 28 Закона о кадастре) [6].

3. Принцип доверия (второй принцип Руоффа) устанавливает, что кадастр должен являться единственным источником информации о земельных участках для потребителей, и в том числе – для покупателей недвижимости, перед которыми не должен стоять вопрос о том, содержит ли кадастр недостоверную (в том числе неполную) информацию [17].

В современных российских условиях кадастр недвижимости не может быть признан единственным источником сведений об объектах кадастрового учета. Несмотря на то, что Законом о кадастре провозглашен принцип сопоставимости кадастра с иными государственными информационными ресурсами (ст. 4 Закона о кадастре), а подзаконными к нему правовыми актами предусмотрен механизм информационного взаимодействия (обмена), существенная часть важных сведений о характеристиках земельных участков и их правовом режиме по-прежнему содержится в иных информационных системах и недоступна в кадастре [18].

Более того, рядом нормативных актов установлен порядок, при котором обмен сведениями между государственными информационными ресурсами невозможен без «посредников» участников рынка, например землеустроителей, которые на основе сведений одного реестра (например, реестра объектов культурного наследия) готовят документы для внесения сведений в кадастр [10].

4. Принцип застрахованности (третий принцип Руоффа). Согласно данному принципу, любой ущерб, понесенный добросовестным пользователем кадастровой информации (например, покупателям недвижимого имущества) вследствие доверия к кадастровой информации, которая по факту оказалась недостоверной, должен быть полностью возмещен государством или органом кадастрового учета.

Федеральный закон о кадастре и подзаконные к нему акты не содержат каких-либо положений, касающихся возможности получения компенсаций в случае получения ущерба по причине наличия в кадастре недостоверных сведений [21].

5. Принцип непрерывности (первый принцип Курандта). Данный принцип устанавливает, что любые изменения объектов недвижимости не должны иметь юридической силы, до момента внесения соответствующих изменений в сведения кадастра.

Принцип непрерывности является одним из провозглашенных Законом о кадастре принципов его ведения. Необходимо отметить, что это положение подтверждается иными нормативными актами, в частности, Земельным кодексом РФ и Законом о регистрации. В настоящий момент любые изменения объектов кадастрового учета (раздел, объединение, перераспределение, выдел или уточнение местоположения границ) приобретают юридическую силу и могут отражаться в документах только при условии внесения соответствующих изменений в сведения, описывающие объект в ГКН [1,2,6].

6. Принцип согласия (второй принцип Курандта). Согласно данному положению, любые изменения в сведениях об объекте недвижимости в кадастре допускаются только с согласия правообладателя такого объекта.

Установленный Законом о кадастре порядок государственного кадастрового учета недвижимого имущества (ст. 16 Закона о кадастре) устанавливают правило, согласно которому учет текущих изменений характеристик земельных участков возможен только по заявлению правообладателя объекта недвижимости либо лица, в пользу которого устанавливаются ограничения (обременения) прав на объекты недвижимости [6].

7. Принцип публичности (третий принцип Курандта). Согласно ему кадастр должен быть открытым информационным ресурсом, в том числе и для общественного контроля, исключение составляют сведения, доступ к которым ограничен в силу законодательства [8].

Закон о кадастре предусматривает принцип общедоступности содержащихся в нем сведений и достаточно широкие возможности получения таких сведений, в том числе в виде официальных кадастровых выписок, кадастровых паспортов, копий документов, на основании которых сведения об объекте были внесены в кадастр, в виде кадастрового плана территории и в ином виде, определенном органом нормативно-правого регулирования в сфере кадастровых отношений. Кадастровые сведения предоставляются по запросам любых лиц лично, почтовым отправлением, с использованием электронных каналов связи общего пользования или посредством обеспечения доступа к электронному ресурсу, содержащему такие сведения [22].

Проблемы возникают тогда, когда имеется необходимость в получении и использовании сведений на все земельные участки в границах определенной территории. В данном случае заинтересованные лица сталкиваются с трудностями в получении кадастровой информации в необходимом для них объеме и представлении.

8. Принцип специализации (четвертый принцип Курандта). Согласно данному положению, кадастр должен обеспечивать однозначную связь между субъектами прав (правообладателями) и объектами прав (земельными участками и иными объектами недвижимости) [23].

Действующая в России технология кадастрового учета допускает существенное отступление от общего требования, согласно которому на кадастровый учет ставятся только те земельные участки, в отношении которых были выполнены кадастровые работы (проведено межевание). Такое исключение сделано в отношении земельных участков, отнесенных к категории ранее учтенных, то есть в отношении которых проводился государственный учет (не обязательно кадастровый) и (или) осуществлялась регистрация прав до момента вступления в силу Закона о кадастре [5]. Сведения о таких земельных участках могут вноситься в кадастр на основании правоустанавливающих, правоудостоверяющих документов или документов, подтверждающих учет земельных участков, то есть документов, как правило, не содержащих каких-либо сведений о местоположении их границ. В результате кадастр содержит в себе значительное количество земельных участков, которые не могут быть идентифицированы на кадастровых картах, и часть которых, вероятно, не существует на местности. Но при этом права на такие земельные участки подлежат государственной регистрации, а их правообладатели могут на свой страх и риск заключать сделки с такими участками. Таким образом, действующая система кадастрового учета допускает наличие в кадастре сведений о земельных участках, при неопределенности факта наличия таких участков как объектов прав.

На основе вышеприведенных результатов оценки кадастра можно сделать вывод о том, что российская модель кадастра в части процедур ведения в целом соответствует общепринятым требованиям (соблюдены принципы зеркальности, согласия и непрерывности). Но, вместе с тем, являются очевидными проблемы с качеством кадастровой информации, особенно в части ее полноты, достоверности и отсутствия каких-либо гарантий со стороны государства. Кроме того, по-прежнему сохраняются проблемы с получением кадастровой информации в той форме и содержании, которые бы соответствовали запросам со стороны профессиональных сообществ.