Тема 2. Управление экономической политикой муниципального образования

Тема 1. Методологические основы формирования и функционирования

Муниципального хозяйства

Для того чтобы дать научное определение муниципального хозяйства, надо, прежде всего, установить родовое понятие «хозяйство», чтобы затем на основе отличия данного вида хозяйства дать определение термина «муниципальное хозяйство».

Как правило, под хозяйством понимают некую совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность.

Так, государственное хозяйство любой современной страны ограничено ее границами, а сами права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствую­щих на его территории субъектов.

С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собствен­ник), с другой стороны – как субъект, выполняющий в силу своего особо­го статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории. Местное самоуправление несет на себе как признаки государ­ства, так и признаки хозяйствующего субъекта. В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется корень долгих дискуссий по вопросу определения понятия муниципального хозяйства.

Первая группа исследователей данного вопроса рассматривает муниципальное хозяйство лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство) и подходит к решению вопроса с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.

Вторая группа исследователей относит к муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципаль­ного образования, поскольку властные полномочия органов местного са­моуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты. Подобный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им необоснованные преимущества в конкуренции, прежде всего с частным сектором на территории муниципального образования.

Кроме того, при подобном подходе происходит размывание понятия власти и подрыв ее авторитета, так как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, исполнение которых воз­ложено на нее законом.

В связи с этим известный российский исследователь Л. Велихов ука­зывает на особенность муниципального хозяйства, которая заключена, прежде всего, в его целях. По определению Велихова, муниципальное хозяйство — это «деятельность города в лице его городских публичных ор­ганов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребно­стей городского населения».

В данном определении присутствует тот критерий, по которому можно развести две предыдущие точки зрения, определив, что в понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и иных форм собственности, но лишь те, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения муниципального образования.

Таким образом, муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворе­ние коллективных (общественных) потребностей населения.

Система местного самоуправления занимает особое место в государ­стве в силу своей общественно-государственной природы. С этой точки зрения она выполняет две важнейшие функции:

— связь между государством и населением;

— связь между государством и мелким собственником.

В связи с этим очень важно определить отличия местного самоуправ­ления от государственной власти, и муниципального хозяйства от государ­ственного и частного.

Как уже говорилось выше, местное самоуправление обладает всеми признаками власти и, прежде всего, главным – обязательностью ее решений для населения муниципального образования (не случайно в ст. 3 Конституции Российской Федерации говорится: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»).

Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного само­управления, тем не менее, имеют особенности, отличающие их от органов государственной власти. Некоторые исследователи определяют четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти, вызванных общественным характером этой власти:

1. Самоуправление в отличие от государственной власти — власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимае­мых органами государственной власти.

2. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем, и окончательным являлось только решение центральных органов власти.

3. Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

4. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, другими словами — она выбора по своей природе.

Эти четыре принципа показывают, с одной стороны, отличия местного самоуправления от государственной власти, с другой стороны, — неразрывную связь местного самоуправления с государственной властью в целом.

Какие же черты государства несет на себе местное самоуправ­ление и муниципальное хозяйство?

Формирование предметов ведения органов местного самоуправления происходит с двух сторон: со стороны населения, которое поручает органам местного самоуправления исполнение определенных функций, и со стороны государства. В целом же компетенция органов местного самоуправления закрепляется законом. Иными словами, государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но возлагает на него исполнение ряда собственных функций, исполнение которых, как правило, сопряжено с постоянными контактами с населением.

При этом особенно важно, что государство передает не только функ­ции, но и полномочия по принятию от его имени общеобязательных реше­ний, оставляя за собой право контроля за исполнением по результатам деятельности.

Иначе говоря, местное самоуправление является властью, но властью производной от государственной, действующей с позволения государст­ва и в рамках, четко обозначенных государством в законе.

Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его двойственная природа накладывают отпечаток и определяют особенности муниципального хозяйства.

В чем же проявляется двойственность природы местного са­моуправления применительно к муниципальному хозяйству?

Муниципальное хозяйство с точки зрения ведения хозяйственной деятельности в значительной степени имеет черты частного хозяйства, так как выступает на рынке как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности. То есть, оно может самостоятельно распоряжаться находящейся в его ведении собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных на них. В связи с этим и формы распределения результатов хозяйственной деятельности общественных по своей природе. В этом смысле муниципальное хозяйство представляет собой акцио­нерное общество, участниками которого являются все жители муниципаль­ного образования. Однако выплаты «дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества.

С другой стороны, органы управления муниципальным хозяйством выступают в роли подрядчика, исполняющего государственные функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего, это касается функций, исполнение которых невозможно централизованными государственными структурами. Это учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства и создает базу для эффективной деятельности самих органов государственной власти всех уровней.

Таким образом, муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности и, прежде всего, в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства — общественным характером использования результатов деятельности.

Историческое развитие общественной жизни опиралось на последовательное изменение хозяйственной жизни. Усложнение экономических отношений носило цикличный характер, застав­ляя пересматривать общественные отношения, приспосабливая их к изменившимся требованиям времени. Это проявлялось, прежде всего, в смене циклов хозяйственной жизни и систем государствен­ного устройства.

Система государственного устройства более инертна и ее изменения следуют за накоплением «критической массы» экономических новаций и изменений. Лишь после этого происходит изменение системы государственного устройства, которое фиксирует, оформляет новый тип хозяйственного и государственного устройства. При подобном оформлении общественных отношений про­исходит некоторая унификация хозяйственной жизни, фиксиру­ются ее наиболее общие правила и нормы.

Так, на смену достаточно унифицированной системе хозяйственных отношений в родовой общине приходит товарное производство в рабовладельческих государствах, которое в свою очередь сменяется натуральным хозяйством, затем рыночными отношениями.

Стремление к унификации и регулированию со стороны государства хозяйственных отношений явно просматривается в современной экономической политике наиболее развитых государств (США, Япония). Причем сама эта цикличность связана с природой хозяйственной жизни, поскольку для достижения определен­ного благополучия (достаточного для спонтанного развития экономики) необходима концентрация ресурсов, своеобразный спо­соб инвестирования, который отличается от деятельности в рамках конкретного предприятия или отрасли лишь масштабами.

При анализе соответствия между структурами управления обществом и формами хозяйственной жизни, существующими в рамках данного цикла, мы можем отметить тот факт, что эти два яв­ления тесно связаны между собой. Так, многовековое господство натурального хозяйства с его унификацией производственных систем и ограниченностью хозяйственных взаимосвязей породи­ло бюрократические, административные системы управления (монархии), которые полностью соответствовали господствовавшим тогда хозяйственным отношениям. И лишь отдельные «островки» демократических институтов мы встречаем в этот период в центрах развития ремесла (Венецианская, Новгородская и Псковская республики). Кстати, сама борьба городов с феодалами и получе­ние городами различных прав автономии в этот период также свидетельствуют о том, что унифицированная бюрократическая система управления государством не соответствовала типу хозяйственных отношений, существовавших в городах в эти периоды (товарное производство).

С другой стороны, период рабовладения, в течение которого хозяйственные связи и отношения были значительно богаче, дает нам примеры как восточных деспотий (Египет, Китай и т.д.), так и первых демократий (Древняя Греция, Древний Рим). На этом примере наглядно видно, что природный фактор, а именно необ­ходимость для земледелия на Востоке строительства сложнейших оросительных систем и др., требовал массового привлечения ра­бочей силы, а, следовательно, и более жесткой централизованной системы власти, системы насилия.

Все эти примеры позволяют нам сделать вывод о том, что си­стема управления государством в целом, и хозяйством в частности, зависит от вида и типа хозяйства как в рамках цикла (способа производства), так и в рамках конкретной экономической системы государства.

 

Тема 2. Управление экономической политикой муниципального образования

Широкий круг экономических проблем, решаемых органами местного самоуправления, реализация муниципальной экономической политики требует создания соответствующих организационных структур. Функции некоторых из них рассматривались в предыдущих разделах книги. В настоящем разделе будет рассмотрен вопрос о системном руководстве и управлении муниципальной экономической политикой.

Как уже отмечалось, за последние годы для выполнения новых экономических функций в местных администрациях появились новые структуры (департаменты, управления, комитеты, отделы и др.), в частности:

— по управлению имуществом;

— по использованию земельных ресурсов;

— по инвестиционной политике;

— по фондовым и финансовым технологиям;

— по налоговой, ценовой и тарифной политике;

— по работе с промышленными и предпринимательскими структурами;

— по муниципальному заказу;

— по регистрации и лицензированию хозяйственной деятельности;

— по внешним экономическим связям и др.

Эти новые подразделения должны были так или иначе сочетаться с ранее существовавшими организационными структурами администраций.

Некоторые новые структуры вводятся пока лишь в отдельных городах и еще не получили всеобщего распространения:

— служба стратегического развития;

— единая служба управления недвижимостью;

— муниципальное казначейство;

— муниципальная налоговая служба;

— структурные подразделения, отвечающие за привлечение и эффективное использование заемных средств.

В связи с развитием рыночной инфраструктуры территории возниц кают такие муниципальные или смешанные (муниципально-частные) финансово-экономические институты, как муниципальные и.уполномоченные банки, страховые компании, пенсионные фонды, лизинговые компании, залоговые фонды, аудиторские, консалтинговые фирмы и др. _t

Функционирование в составе администрации и вне ее большого ко личества разнообразных (в том числе новых) организационных структур, та или иначе воздействующих на формирование муниципальной экономической политики, поставило вопрос о том, кто отвечает за эту политику в целом, обеспечивает ее координацию, целенаправленность и эффективность.

В разных муниципальных образованиях этот вопрос решается по-разному. Немаловажную роль играют здесь личностные факторы, такие, например, как профессиональная квалификация самого главы администрации и его заместителей. Из всего многообразия существующих структур местных администраций и методов координации экономической политики муниципального образования можно выделить четыре принципиальные схемы:

1. Децентрализованная. Собственно экономическая служба, финансо­вая служба, управление имуществом, управление инвестициями, работа с промышленностью и предпринимателями являются независимыми друг от друга структурными подразделениями и находятся в подчинении непосредственно главы и разных его заместителей. Роль координатора экономической политики при этом неизбежно ложится на самого главу.

2. В основном децентрализованная, но с усиленным комитетом, (управлением, департаментом) экономики, в ведение которого передаются" некоторые дополнительные функции: инвестиционная политика, работа с предпринимательством, потребительский рынок.

3. Частично централизованная на уровне влиятельного заместителя главы по экономике с координирующими функциями. В его ведении вопросы собственно экономики, промышленности и др., иногда весь блок вопросов перспективного развития муниципального образования, использования земель и даже градостроительства, взаимодействия с банковскими и иными коммерческими структурами. Но управление имуществом и финансовый орган местного самоуправления этому заместителю не передаются.

4. Полностью централизованная, когда в руках первого заместителя главы находится весь экономический блок, включая экономику, финансы и управление имуществом.

Большинство муниципальных образований используют схемы 2 и 3 в различных модификациях. Однако наиболее рациональной представляется централизованная схема управления экономическим блоком, ибо только при этой схеме в муниципальном образовании создаются наилучшие условия для системного планирования и координации экономической политики, включая:

— целевую направленность муниципальной экономики на повышение качества и эффективности оказания муниципальных услуг населению;

— концентрацию на решение этой задачи всех ресурсов территории, включая объекты муниципальной собственности и ресурсы хозяйст­вующих субъектов;

— обеспечение поддержки реального сектора экономики как базы для развития территории;

— увязку экономического и финансового планирования;

— увязку решения текущих и перспективных задач.

Именно в этом состоит комплексное управление муниципальной экономикой в том смысле, в каком оно изложено в данной книге.

 

12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: