Муниципального образования

Установление территорий муниципальных образований и их границ — вопрос чрезвычайно важный как с точки зрения исполнения полномочий власти местного самоуправления, так и с точки зрения ведения хозяйственной деятельности. Установление административных границ связано с необходимостью осуществления политического управления и обеспечивает единство и эффективность управления в государстве. Следует остановиться на установлении территорий муниципальных образований, исходя из кри­териев обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований.

Гражданский кодекс Российской Федерации (ч.1) признает муниципальные образования и выступающие от их лица органы местного самоуправления равноправными участниками гражданских правоотношений.

Конституция обозначает территориальную основу местного самоуправления и дает перечисление видов таких населенных территорий. Федеральный закон №154-ФЗ вводит определение и признаки муниципального образо­вания, гарантирует добровольность вхождения поселения в состав более крупных МО как на основе разделения полномочий, собственности, доход­ных источников бюджетов между различными МО, так и на основе объе­динения с едиными полномочиями, собственностью и бюджетом. Субъект РФ вправе определять порядок образования, объединения, преобразова­ния или упразднения МО.

Должны существовать объективные критерии для определения терри­тории муниципального образования, и они существуют. Территория муни­ципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. Это вле­чет локализацию территорий муниципальных образований и приоритет поселенческого принципа. С другой стороны, на территории муниципально­го образования должна существовать необходимая для решения местных вопросов социальная и коммунальная инфраструктура, что может потребо­вать объединения нескольких поселений в единое муниципальное образо­вание. Исходя из выполнения этих условий, территории муниципальных образований должны определяться различно в каждом конкретном случае. Существует мнение, что в результате проявления «группового эгоиз­ма» всегда будет существовать стремление к увеличению территории с целью увеличения объема ресурсов. Но ведь дополнительная территория — это еще и необходимость ее содержания и развития, т.е. и дополнитель­ные расходы.

При установлении территорий муниципальных образований нельзя не учитывать традиционный способ хозяйствования населения, например, ско­товодство и связанный с ним кочевой образ жизни или хуторское хозяйст­вование. Это также условия, подлежащие обязательному учету.

Вывоз, который следует из сказанного выше, следующий: при установлении территорий муниципальных образований окончательное решение должно приниматься внешней по отношению к местному самоуправлению" властью — государственной, но поскольку затрагиваются коренные интересы муниципальных образований, постольку процедура установления территорий муниципальных образований должна обеспечивать обязательный учет мне­ния населения, особенно в случае изменения существующих границ.

Из этого следует право муниципальных образований на учет мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образова­ний, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или уп­разднении муниципальных образований, которое может быть реализовано в нескольких формах: посредством опроса населения, проведения местно­го референдума, проведения схода или принятия решения представитель­ным органом местного самоуправления.

Ч. 2 ст. 3 Конституции признает ОМСУ органами, через которые на­род осуществляют свою власть. Ст. 12 Конституции и ст. 14 федерального закона предоставляют ОМСУ самостоятельность в пределах его полномо­чий; в них также предусмотрено, что ОМСУ не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Гражданским кодексом ОМСУ являются субъектом гражданских правоотношений. Ст. 131 Конституции предоставляет населению право самостоятельного определения структуры ОМСУ. В соответствии с федеральным законом (п.1, ст.8) документом, закрепляющим структуру ОМСУ, является устав МО, который принимает население непосредственно или представительный ОМСУ. Обязательность выборных органов, а именно — представительного ОМСУ — установлена федеральным законом №154-ФЗ (п.5, ст. 15). В соответствии с ним глава МО может быть избран либо населением МО, либо представительным ОМСУ из своего состава. Форма избрания главы МО и порядок формиро­вания других ОМСУ должны быть закреплены в уставе МО. Законодатель­ной основой создания выборных ОМСУ являются Конституция РФ, феде­ральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан в| Российской Федерации», федеральный закон «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» и принимае­мые в соответствии с ними законы субъектов РФ.

Также здесь остановимся на правах муниципальных образований в вопросе формирования структуры органов местного самоуправления и образования этих органов и должностных лиц местного самоуправления. У этого вопроса есть два аспекта — «политический» и «хозяйственный», и оба должны учитываться. «Политическим» называется тот аспект, который связан с моделью организации властных структур местного самоуправле­ния, т.е. с определенным «набором» органов и должностных лиц и уста­новлением их полномочий и порядка взаимодействия по принятию норма­тивно-правовых актов. «Хозяйственный» — управление этими и специали­зированными органами муниципальным хозяйством.

Ни одна из составляющих — ни политическая, ни хозяйственная — не может быть вычленена абсолютно; всегда существует их взаимопроникно­вение. Но все-таки способ избрания главы муниципального образования (населением или представительным органом), избирательная система при выборах представительного органа, порядок формирования местной адми­нистрации (главой самостоятельно или с согласия представительного орга­на), разделение полномочий между различными органами и должностными! лицами и иные подобные вопросы решаются, как правило, в зависимости от существующей местной политической ситуации, политической культуры. Структура же и порядок деятельности местной администрации в основном связаны с необходимостью решения задач управления муниципальным хозяйством, т.е. определяющим здесь является функциональный признак.

Ясно, что в каждом конкретном муниципальном образовании и поли­тическая ситуация, и хозяйственная инфраструктура имеют определенные и достаточно существенные особенности. Поскольку объекты управления различны, следовательно, должны создаваться и соответствующие им субъекты. Это возможно при наличии права муниципальных образований на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправ­ления.

На органы местного самоуправления возлагается решение определен­ного круга вопросов, за который они несут ответственность перед населе­нием и перед государством. При этом возникает необходимость наделения их правом собственной компетенции, с учетом согласованного взаимодей­ствия различных органов местного самоуправления в решении вопросов управления муниципальным хозяйством, и каждый отдельный орган мест­ного самоуправления должен обладать собственной четко определенной компетенцией.

Каждый субъект права, будь то гражданин или общественное объеди­нение, орган власти или предприятия, имея определенные интересы и пра­ва на их реализацию, должен иметь возможность эти права представить и защитить. Орган, предоставивший тому или иному лицу некоторую сово­купность прав, обязан гарантировать реализацию и защиту этих прав. В отношении муниципальных образований можно назвать несколько форм представления и защиты ими своих прав.

Основные права муниципальных образований устанавливаются консти­туционными актами и специальными законами. При этом государство в целях защиты установленных прав вводит запрет на их ограничение как со стороны законодательных, так и исполнительных органов государственной власти. Иначе говоря, принимаемые органами государственной власти ре­шения и правовые акты в части, ограничивающей муниципальные права, не действуют.

Отмена и изменение решений органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляется в соответствии с принимаемыми в госу­дарстве законами только органами и должностными лицами, их принявши­ми, или такие решения признаются недействительными по решению суда.

Законодательством устанавливается ответственность за неисполнение

или ненадлежащее исполнение решений, принятых субъектами правового регулирования в муниципальных образованиях.

Не исключены случаи, когда интересы и права муниципального обра­зования могут быть реализованы только при условии принятия соответст­вующего закона. Естественно, что наиболее заинтересованным субъектом законодательной инициативы в этом случае являются сами органы местно­го самоуправления, что приводит к выводу о необходимости предоставле­ния им права законодательной инициативы в законодательном органе го­сударственной власти.

Учитывая, что сбалансированность отношений между субъектами пра­ва в демократических государствах обеспечивается разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную, и окончательное разре­шение спорных вопросов относится к компетенции судебной власти, одним из основных прав, которым должны обладать муниципальные образования в сфере защиты своих интересов, является право на судебную защиту.

Вообще, если говорить о правах муниципальных образований, не имея в виду конкретно определенные действующим в государстве законо­дательством права, а поставив перед собой задачу определения общих подходов к созданию правовой базы местного самоуправления, целесооб­разно исходить из критериев соответствия предоставляемых прав испол­няемым функциям и полномочиям и реальным условиям, в которых осуще­ствляют свою деятельность муниципальные образования.