Инструменты и модели перераспределительной политики государства

Современная политика перераспределения предусматривает сочетание равенства перед законом с перераспределением доходов через механизм прогрессивного налогообложения и систему трансфертных платежей. Она включает программы по созданию реальных равных стартовых возможностей, в частности, с помощью государственных программ развития человеческого капитала, поддержки малого и среднего бизнеса, антимонопольной политики, высоких налогов на наследство и имущество и т.д. Важное место в современной модели распределения смешанных экономик занимает предоставление гарантий социальной защиты. Предусматривается установление прожиточного минимума (уровень бедности) как основы для определения минимального размера заработной платы, социальных пособий и социальных выплат. Устанавливается общегосударственный уровень социального обеспечения и социального обслуживания, который дополняется гарантиями на региональном и фирменном уровнях.

С определенной долей условности инструменты государственной перераспределительной политики можно разделить на прямые и косвенные.

Прямые каналы перераспределения идут от бюджета. Государство, взимая налоги, аккумулирует средства в бюджете (доходная часть), чтобы затем использовать их (расходная часть) на социальные программы, пособия, выплаты и т.п.

К косвенным инструментам социальной политики в рыночной экономике можно отнести благотворительные фонды, льготное налогообложение малоимущих слоев населения, предоставление бесплатных услуг государственного образования и здравоохранения малообеспеченным, государственный контроль цен на монопольных рынках и иные способы перераспределения доходов. Среди них бесспорное преимущество имеет образование при поддержке правительства благотворительных фондов, поскольку они полностью согласуются с господствующим в рыночном хозяйстве принципом рационального поведения: решение богатого поделиться с бедным должно быть продиктовано прежде всего его желанием, а не навязано извне. Содействуя осуществлению данного принципа, государство освобождает от налогообложения доходы, идущие на благотворительные цели.

Преимущество косвенных инструментов перераспределения доходов перед прямыми состоит в том, что, помогая сделать распределение доходов более справедливым, они не оказывают отрицательного влияния на рыночные процессы.

Современная модель распределения смешанной экономики имеет либерально-рыночную и социально-рыночную разновидности, а также разную национальную окраску. Так, американская политика распределения по сравнению с западноевропейской, и в частности с германской, больше ориентирована на рыночную справедливость. Преобладающим принципом американской системы социальных гарантий является принцип индивидуальной ответственности, а западноевропейской - коллективный, общественный принцип солидарности. Последняя система, особенно германская, характеризуется более высоким уровнем социальных гарантий и социальной стабильности.

Доля социальных выплат и налогов в совокупном ВВП ЕС за период 1970-1992 гг. возросла с 34.4 до 40%, в то время как в США она осталась неизменной - около 30%. Налоговые и социальные выплаты составляют 40% всех издержек на рабочую силу в ЕС, что намного выше, чем в США.

Существует различие в подходах западноевропейцев и американцев к проблеме бедности и неудачникам. В США, в отличие от Западной Европы, бедность трактуется как временное явление, которое может быть искоренено. Люди, оказавшиеся в бедности, рассматриваются не совсем удачливыми, "не столь везучими" членами общества, причем к ним относят только больных, инвалидов, временно безработных, детей в неблагополучных семьях. По отношению к этой группе населения в Америке считается необходимым проявлять социальную заботу, ибо они не заслуживают нищеты. Что же касается других категорий лиц, находящихся в бедности, то в США к ним преобладает отношение как к тунеядцам. Господствует мнение, что доход людей - это результат их трудовой деятельности и предприимчивости, а потому несправедливо передавать его от удачливых членов общества неудачливым, невезучим. Иными словами, в системе распределения доходов в США проявляется сильная тенденция к соблюдению рыночной справедливости.

Требованиям рыночной справедливости соответствует организация трансфертных платежей, которые получают американцы по целевым программам независимо от уровня дохода.

Американская и западноевропейская модели распределения отличаются от японской и юго-восточной модели регулирования доходов. Эти модели опираются на трудовую систему мотивации, пожизненного найма, семейно-патриархальные отношения (например, заботу семьи о стариках). В Японии в политике распределения ориентируются на рост государственных расходов не на трансфертные платежи, а на социальный потенциал общества - развитие образования, науки и социальной инфраструктуры. Здесь делается ставка на развитие внутрифирменной социальной системы.

Важное место в распределительной политике американского правительства отводится выравниванию уровня доходов и борьбе с бедностью с помощью налогообложения и трансфертных программ. Здесь шкала налогообложения не очень прогрессивная, и налоги незначительно влияют на выравнивание уровней доходов. Поэтому трансфертные платежи очень существенно способствуют уменьшению неравенства.

В 1968 г. государственные трансфертные платежи в США достигли 400 млрд. дол. и составили 12% всех доходов, получаемых американцами. На эти платежи приходилось 37% расходов федерального бюджета. Однако в дальнейшем выявились и серьезные недостатки механизма перераспределения доходов через трансфертные платежи. Организация управления трансфертными платежами оказалась весьма дорогостоящей процедурой и была сильно бюрократизирована. Достаточно сказать, что в середине 8-х гг. в системе перераспределения трансфертов было занято более 400 тыс. государственных служащих.

Кроме того, государственные программы пенсионного обеспечения, построенные на принципе "плати, сколько собрала, не оставляя резерва", способствовали сокращению сберегательной активности населения и уменьшению предложения труда лиц пенсионного возраста, а в некоторых случаях и досрочному выходу на пенсию еще трудоспособных членов общества. В социальном отношении серьезными недостатками страдали Программы помощи неполной семье с детьми. Они способствовали распаду семьи, поскольку поощряли уход из нее безработных отцов с тем, чтобы семья могла получать пособия, поощряли рост внебрачных детей. В результате, например, подавляющая часть девушек-негритянок старших классов становились матерями и прекращали учебу, получая трансфертные пособия.

Множество социальных пособий и слабый контроль за их целевым использованием создавали так называемую "ловушку бедности", т.е. ситуацию, когда можно иметь определенное материальное положение за счет получения разного рода пособий, не создающих стимулов для поиска работы. Вследствие этого формировался иждивенческий образ жизни у немалой части населения. Бедность становилась неким культом и передавалась из поколения в поколение. Эти так называемые маргиналы преимущественно являлись неграми и лицами латиноамериканского происхождения. Они скученно проживали в городских районах, образуя "социальное гетто", являвшиеся зоной социальной нестабильности, расовых беспорядков, торговли наркотиками и высокой преступности.

Артур Оукен организацию трансфертных программ сравнивал с "дырявым ведром". Размер "утечки из ведра" характеризуется административными издержками, а также социально-экономическими потерями, связанными с дестимулирующими последствиями предоставления трансфертных пособий.

Выявившиеся на практике неудачи в реализации социальных программ борьбы с бедностью дали основания для властных структур сокращать государственные расходы на трансфертные платежи. Возникла необходимость новых подходов к решению проблемы выравнивания доходов и сокращению бедности.

Сегодня существует единство мнений представителей разных направлений экономической науки о том, что прогресс в решении проблемы бедности во многом определяется ускорением экономического роста страны. Но, придавая особое значение проблеме экономического роста для успешного осуществления социальной политики, экономическая наука в то же время ведет поиск новых подходов в области распределения доходов.

В настоящее время сформировался новый подход к распределительной политике, который сблизил позиции либералов и консерваторов в отношении решения проблем бедности. Суть его состоит, во-первых, в создании трудоспособным членам общества условий, позволяющих им своим трудом и предпринимательской деятельностью поддерживать и улучшать собственное благосостояние и благосостояние семей. Во-вторых, в повышении социальных гарантий, главным образом, за счет заработанных индивидуальных доходов и сохранения за государством функций социальной защиты и социальной поддержки истинно нуждающихся категорий населения.

В рамках этого подхода определились два направления борьбы с бедностью.

Первое - это решение проблемы бедности на основе установления прожиточного минимума для всех членов общества. Его предлагается реализовать с помощью введения негативного подходного налога. Применение этого налога предполагает замену всех существующих трансфертных пособий. Имеется некоторая его аналогия с обычным (позитивным) подоходным налогом. Если при позитивном подоходном налоге семья субсидирует государство, когда ее доход выше определенного уровня (порога), то при негативном налоге все выглядит наоборот: государство субсидирует семью, когда ее доход ниже определенного уровня (порога).

Негативный налог предполагает установление единого гарантированного минимума дохода, ниже которого доход семьи не должен падать, и коэффициента его сокращения (регрессивной шкалы) по мере приближения к гарантированному минимуму в связи с повышением личного заработка. Достоинство такого подхода к реформированию государственной системы социальной защиты состоит в том, что создается мотивация трудовой деятельности и заменяется множество различных трансфертных пособий.

Конечно, программы государственной помощи путем установления отрицательного подоходного налога наталкиваются на большие трудности, связанные с нахождением оптимального сочетания уровня гарантированного минимального дохода и размеров сокращения государственных пособий с сохранением мотиваций труда. Кроме того, введение отрицательного подоходного налога также сопряжено с немалыми административно-управленческими расходами. А оно требует увеличения предельных ставок положительного налога с доходов всех групп, работающих в стране. Так, по оценке С. Фишера, Р. Дорнбуша и Р. Шмалензи, в США издержки введения отрицательного налога, ориентированного на гарантированный минимум дохода в размере прожиточного минимума (дохода, соответствующего черте бедности), в 1980 г. составляли бы 527 млрд. дол., а с учетом отмены всех программ государственной поддержки - 235 млрд. дол. При таких огромных денежных ресурсах, которые потребуются на реформу действующей системы социальной защиты, остаются опасения непредсказуемости поведения бедных слоев населения. Повысится ли их трудовая мотивация и усилится ли их экономическая мобильность - эти вопросы остаются открытыми. Не случайно, в отличие от Западной Европы, где еще сохраняется повышенный интерес к концепции установления единого государственного минимума доходов для всех членов общества и введению негативного подоходного налога, в США в последние годы работа по реформированию программ борьбы с бедностью ушла в сторону от этого налога.

Весьма перспективным в практическом отношении стал в последние годы второй подход к борьбе с бедностью, которому большое внимание уделяется в США и Японии. В соответствии с этим подходом возникло множество институциональных инициатив по стимулированию перехода к трудовой деятельности. Получение пособий увязывается здесь с обязательством их получателей заниматься работой и учебой. В период обучения они получают пособия на содержание детей и на транспортные расходы. Идет сокращение прямого бюджетного финансирования социальных программ, и осуществляется переход к финансированию программ на принципах страхования. Финансирование все возрастающего числа общественных материальных благ и услуг, ранее финансировавшихся за счет общих налоговых поступлений, осуществляется на принципах платности за счет дискреционных денежных доходов населения. Государственное вмешательство в сферу распределения доходов ограничивается установлением социальных гарантий для истинно нуждающихся, истинно бедных членов общества. Для них сохраняется так называемая социальная зона в соответствующих отраслях социально-культурной сферы (социальное жилье, социальное медицинское обслуживание бедных и престарелых, социальное пенсионное обеспечение).

Центр тяжести в финансировании некоторых общественных благ перемещается с выделения ассигнований на объекты социальной сферы к предоставлению компенсационных выплат непосредственно потребителям. Финансирование социальных программ носит адресный характер, предоставление социальных трансфертов тесно увязывается с реальным уровнем дохода получателя трансфертов. Структура трансфертных выплат существенно изменяется, возрастают государственные расходы на развитие человеческого капитала и сокращаются расходы на программы социальной благотворительности. Ожесточаются требования к условиям предоставления пособий по безработице: расширяется объем мероприятий по активной занятости, прежде всего на меры по переподготовке высвобождающихся с производства работников и лиц, потерявших работу. Особое значение придается государственному субсидированию предприятий по превращению потенциальной безработицы в активные виды занятости различного рода.