Социальная политика в переходный период

Социально-экономические преобразования, обрушившиеся на российское общество особенно интенсивно с 1992 г., по своей глубине и интенсивности не имеют аналогов в его истории. Радикальные реформы привели в кризисное состояние все стороны общественного бытия, включая и функционирование социальной сферы. Все эти трансформации, осуществляемые в России преимущественно "сверху", несут в себе существенную печать нашего прошлого бытия. Как и прежде, человек, его заботы и потребности, приоритеты и проблемы оказались на втором, третьем, пятом и т.д. месте. Разница лишь в том, что раньше, на этапе советского строительства, доминировала социальная риторика, а теперь и она отсутствует. Цена, которую народ заплатил и продолжает платить за экономические перемены, явно несопоставима с их эффектом. По уровню текущего потребления и реальных доходов российское общество оказалось отброшенным назад примерно на 20 лет.

Переход от плановой экономики к рыночной объективно сопровождается резким увеличением дифференциации доходов населения. Причем в начале перехода этот процесс происходил на фоне экономического спада и высоких темпов инфляции, которые обостряют проблему неравенства, вызывая значительное снижение уровня жизни основной массы населения. В этих условиях, чтобы сгладить остроту социально-экономических противоречий и не допустить обнищания отдельных социальных слоев, государство вынуждено более интенсивно участвовать в перераспределении доходов.

Основными каналами перераспределения доходов населения являются, как известно, прогрессивное налогообложение личных доходов и система трансфертных платежей. Причем главная роль в уменьшении неравенства принадлежит трансфертным платежам. Дело в том, что возможности увеличения налоговой прогрессии ограничены. Значительное повышение прогрессивности налогообложения подрывает стимулы к получению высоких доходов, а тем самым стимулы к высокопроизводительному труду и инвестициям, поощряет утечку капиталов за рубеж.

Возможности использования трансфертных платежей как канала перераспределения доходов также не беспредельны. Значительное увеличение размеров и продолжительности выплаты пособий по безработице или пособий малоимущим слоям населения также ослабляет стимулы к труду, что не менее отрицательно влияет не только на экономику, но и на социальную атмосферу в обществе.

Поэтому политика перераспределения доходов призвана сокращать разрыв в уровнях жизни высоко- и низкодоходных групп населения, но лишь в той мере, которая не угрожает подавлением деловой активности.

В государствах, где проводились радикальные реформы и стабилизация была осуществлена при относительно высоком уровне государственных расходов, это оставляло свободу маневра не только для стабилизации, но в ряде случаев и для роста доли социальных расходов в ВВП.

Доля расходов на пенсионное обеспечение в ВВП (в %)

Характерными же особенностями стран, где была реализована политика отложенной стабилизации, являются незначительное сокращение государственных расходов на субсидии (из-за ожесточенного сопротивления отраслевых лобби, успевающих приспосабливаться к новой ситуации) и вынужденная рестрикция государственных расходов на социальные нужды.

В Чехии, Польше, Венгрии социальная нагрузка на экономику, доля государственных расходов необычайно высоки по сравнению со странами соответствующего уровня развития.

Доходы, расходы и дефицит бюджета в странах- членах ЕЭС в период, когда их душевой ВВП был близок нынешним Чехии, Венгрии, Польше.

Интервал ВВП на душу населения - от 4173 (Португалия в 1965 г.) до 9151 долл.: чел (Испания в 1975 г.) (в долл. 1990 г. с учетом паритета покупательной способности). Уровень душевого ВВП в сопоставимых ценах составил в 1992 г. в Чехословакии 6845 долл.: чел., в Венгрии - 5638, в Польше - 4726 долл.: чел.

Подобная ситуация порождает серьезный риск того, что, исчерпав потенциал послекризисного восстановления, адаптации к рыночным условиям, даже эти лидеры среди постсоциалистического мира будут демонстрировать хронически низкие темпы экономического роста. Исследования Дж. Сакса показали серьезность долгосрочных проблем развития, с которыми столкнулись данные государства. Аномально высокий уровень государственных расходов позволяет их свободно тратить. История шведского социализма - история государственной перегрузки экономики, приводящей к хроническому кризису роста, отставанию от стран-конкурентов. И одновременно - это история уникально эффективной и жесткой налоговой системы в национально и культурно гомогенной стране с высоким уровнем лояльности налогоплательщиков. С точки зрения уровня развития Чехии, Польши, Венгрии их сегодняшняя государственная нагрузка столь же аномально высока, как и шведская для высокоразвитых государств. Путь радикальных постсоциалистических реформ и быстрой дезинфляции на практике оказался путем в мир "шведского социализма" (с его характерными проблемами). Надо заметить, что в условиях социально-экономической стабильности снизить уровень социальной нагрузки на экономику крайне сложно. Так, в Польше при широком обсуждении серьезности долгосрочных проблем социальной перегрузки экономики наиболее радикальные варианты пенсионных реформ в начале 1997 г. предполагали снижение доли пенсий в ВВП с 15.5% в 1996 г. до 15.1% в 2005 г.

В постсоветских государствах (за исключением стран Балтии) незавершенность процессов денежной и бюджетной стабилизации не позволяет однозначно прогнозировать уровень государственной и, в частности, социальной нагрузки на экономику. Многое будет зависеть от способностей национальных политических элит провести либеральные реформы и наличия соответствующей социальной базы. Но с какими бы перипетиями социально-экономического развития им не пришлось столкнуться в ближайшие годы, одно можно сказать определенно: поскольку затянувшийся период дезинфляции и популистские эксперименты привели к такому резкому сокращению доли доходов бюджета в ВВП и особенно социальной составляющей расходов бюджета, "шведский путь" на ближайшие годы для этих стран надежно закрыт.

Таким образом, в странах, осуществивших быструю дезинфляцию, адаптация к постсоциалистической реальности оказывается более мягкой, но совокупные государственные расходы стабилизируются на необычайно высоком для рыночных экономик уровне. В странах, где период инфляции оказался растянутым, вынужденное резкое сокращение социальных расходов является непосредственным следствием избранного пути реформ. Адаптация общества к постсоциалистическим условиям здесь носит более жесткий, социально-конфликтный характер, сокращение государственной нагрузки на экономику более радикально.

Как видим, в странах, затянувших дезинфляцию и в той или иной мере испытавших на себе рецепты "антишоковой", "эволюционистской", "щадящей" (по убеждению их авторов) политики, сложилась неожиданная для них ситуация. Если определить уровень "социальности" рыночной экономики показателями доли государственных расходов в ВВП и государственных расходов на социальные нужды в ВВП, а радикальность постсоциалистических реформ - темпами дезинфляции, то выясняется, что уровень "социальности" формирующейся экономики прямо и однозначно связан с тактикой реформ: чем радикальнее были реформы, чем быстрее был преодолен постсоциалистический инфляционный кризис, тем больше оказывается итоговая государственная нагрузка на экономику. Анализ накопленного опыта показывает: вне зависимости от собственных устремлений и идеологических пристрастий именно радикальные реформаторы постсоциалистического мира объективно вели свои страны к социальной рыночной экономике. Напротив, те, кто выступал за "мягкое", медленное вхождение в рынок, инфляционное финансирование, также вне зависимости от личных устремлений объективно подталкивали свои страны к необходимости предельно жесткой десоциализации.

Пока в России, правда, эта десоциализация не наступила. Государство и по сей день продолжает выполнять определенные социальные функции, прежде всего в сфере образования, здравоохранения, в защите социально уязвимых слоев населения (и не только их одних). Обязательства государства перед различными социальными слоями населения и обществом в целом, принимавшиеся в течение десятилетий, но никогда не сокращавшиеся, как и ожидания граждан (то, что, как они считают, государство должно для них делать), еще существенно выше по отношению к реально высокой роли государства.

А большего оно сегодня делать не может. При нынешнем состоянии экономики и 38% по отношению к ВВП (доля государственных расходов в 1996 г.), и тем более 45% (их доля в 1997 г. до секвестра) - ноша непосильная. Все эти деньги государство вынуждено отнимать у экономики, лишая ее капиталов, необходимых для пополнения оборотных средств и инвестиций. По мнению Е. Ясина, доля государственных (в том числе и прежде всего социальных) расходов должна "снижаться до 30-32% ВВП, иначе экономического роста не будет. А это значит, что придется сокращать многие виды льгот, дотаций, скрытых субсидий".

Накопленный российским государством объем его обязательств перед гражданами превзошел его экономические возможности. Если вспомнить все обязательства - социальные, военные и иные, принятые в советское время Горбачевым и Ельциным, то сегодня нужно было бы мобилизовать в бюджет расширенного правительства для государственных расходов всех видов 60-65% ВВП. Это невозможно, в таком случае экономика России просто погибнет. Швеция - единственная страна, характеризующаяся примерно такими же показателями, и уже признано, что даже она по причине столь крупных масштабов перераспределения ВВП имеет депрессивную экономику и вынуждена пойти на болезненные либеральные реформы.

В подобных обстоятельствах роль государства состоит не в том, чтобы продолжить губительный популизм, сохранять гипертрофированные функции всеобщего "собеса", но в том, чтобы решиться на непопулярные, болезненные реформы, найти нужные компенсационные меры, но все же освободить экономику от непосильного бремени, дать ей возможность встать на ноги и в то же время добиться повышения эффективности социальных расходов, чтобы необходимый уровень социальных функций государства все же обеспечивался.

К настоящему времени российское общество в основном созрело для осознания необходимости и неизбежности проведения глубоких социальных реформ - коммунальной, пенсионной, здравоохранения, реформы предприятий. Единственное, что вызывает сомнение - проводить данные реформы традиционным для нашей страны методом "кавалерийского" наскока, переложив на серьезно обнищавшее в последние годы население все тяготы стремительного перехода к рыночным формам оплаты жилья и коммунальных услуг, к накопительной схеме пенсионного обеспечения, страховой медицине, самоокупаемости социальной сферы предприятий и т.п., как полагают правовые партии, или же совместить на достаточно длительном временном интервале такой переход с сохранением традиционных для советского этапа развития нашей страны общественными фондами потребления, на чем особо настаивают партии левые. Думается однако, что сохранение относительной социальной стабильности в российском обществе на период крайне болезненного по сути реформирования социальной сферы невозможно без нахождения оптимального сочетания рыночных (платных) и коллективных, внерыночных (бесплатных) форм удовлетворения социальных потребностей. А это означает, как отмечает Н. Шмелев, что "будущее России - это будущее европейской социал-демократической страны, естественно, со всеми поправками на ее сугубо национальные особенности".