 |
Пример экспертного заключения
|
|
|
|
ВВЕДЕНИЕ
Оказывая многостороннее воздействие на общественные отношения как социальный регулятор, право, с одной стороны, выступает «индикатором» социальных и политических процессов, а с другой - социально-культурной и духовной силой, способной оказывать существенное влияние на процессы культурных, политических трансформаций. Данные силы выполняют следующие функции: регулятивную, интегрирующую, политическую, коммуникативную, мировоззренческую[1].
Во всех случаях позитивное право появляется по воле государства и выступает в качестве государственного регулятора общественных отношений. Кроме того, волевой характер позитивного права проявляется еще и в том, что в его нормах в качестве государственной выражена воля или всего общества, или какой-то его части (например, тех или иных классов, социальных групп и т. д.)[2].
Правовая экспертиза нормативных правовых актов - это структурный элемент правообразования, т. е. составная часть формирования права, которая характеризуется взаимодействием как объективных, так и субъективных факторов, предопределяющих и обеспечивающих создание нормативных правовых актов[3].
Материальное законодательство далеко от совершенства. Законы излишне сложны, порой противоречивы. Их создатели не хотят или не могут заглянуть немного вперед, чтобы представить, как должна в реальной жизни работать та или иная норма, и будет ли она работать вообще. Поэтому с нашими законами работать очень сложно. Возникает множество вопросов, которые приходится решать на практике.
Российское общество находится в процессе сложного качественного роста, когда принципиально меняются механизмы его социального и политического устройства. Усложнение структурно-функциональной направленности общественного воспроизводства в условиях глобального кризиса по рождает многочисленные нестабильные состояния, актуализирует проблему неопределенности, создает различные социальные проблемы. Связанные с этим локальные кризисные ситуации требуют социальной' консолидации и мобилизации, перераспределения управленческой воли и ответственности в рамках антикризисных стратегий государственного управления социальными процессами[4].
|
|
|
Посредством правовой экспертизы можно сокращать риски негативно-
го влияния права на меняющиеся в соответствии с современными условиями
общественные отношения.
Необходимым элементом правовой экспертизы является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов.
Институты демократии имеют выраженную прямую связь с основными
категориями политики: принятием решений, каналами доступа к процедурам,
связанным с принятием решений, к формированию интересов и субъектов,
претендующих на этот доступ. Они могут являться официальными организа-
циями, которые принадлежат к конституционной структуре государства, ли-
бо иметь периодическое организационное оформление. Главный критерий
для их оценки - качество функционирования этих институтов, степень их
важности в качестве центров принятия решений в структуре влияния, властии политики[5].
Целенаправленность противодействия коррупции начинается с воспитания личности и выражается в идейной целеустремленности ее поведения, с использованием мотивов, побуждающих к деятельности на основе антикоррупционных идей самодостаточности личности, которые становятся основной целью большинства индивидов.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов является
одной из учебных юридических дисциплин, изучаемых студентами по на-
правлению подготовки «Юриспруденция». Изучение данного предмета со-
пряжено с приобретением как теоретических знаний в области юридической
техники, особенно в процессе правотворчества, так и практических навыков,
в том числе осуществления правовой экспертизы нормативных правовых ак-
тов. Настоящее пособие, опираясь на достижения современной науки и прак-
гики, имеет целью вооружить студентов необходимым минимумом знаний по
технологии проведения правовой и антикоррупционной экспертиз законода-
тельных и иных нормативных актов (проектов). В нем показана особая роль
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, ориентиро-
ванной на выявление в законодательстве факторов нарушения, прежде всего,
прав, свобод и законных интересов субъектов права.
|
|
|
Учебное пособие подготовлено в соответствии с федеральным государ-
ственным образовательным стандартом высшего профессионального образо-
вания по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция» (квалификация
(степень) «бакалавр»), Предлагаемое пособие призвано обеспечить профее-
сиональные компетенции в экспертно-консультационной и правотворческой
деятельности. В этой связи оно ориентировано на подготовку выпускника к
участию в проведении юридической экспертизы проектов нормативных пра-
вовых актов, в том числе в целях выявления в них положений, способствую- щих созданию условий для проявления коррупции (ПК-14), даче квалифици-
рованных юридических заключений.
Использование данного пособия в учебном процессе поможет студенту
понять значение и роль нормативных правовых актов в процессе государст-
венно-правового регулирования общественных отношений; освоить систему
требований к подготовке проектов законодательных актов и осознать степень
важности экспертных исследований на всех этапах правотворческого процес-
са.
Структурно оно разбито на три раздела, которыми охватываются об-
щие и специальные вопросы правовой экспертизы нормативных правовых
актов. Первый раздел «Понятие, содержание и технология правовой (юриди-
ческой) экспертизы нормативных правовых актов» включает современные
подходы к пониманию правовой экспертизы нормативных правовых актов,
очерчивает круг вопросов, подлежащих исследованию и составляющих
предмет право вой экспертизы законодательства. Рассматривается порядок
проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов согласно
действующему правовому регулированию в России.
|
|
|
Второй раздел «Антикоррупционная экспертиза нормативных право-
вых актов» анализирует содержательный аспект антикоррупционной экспер-
тизы как инструмента повышения эффективности действующего законода-
тельства посредством выявления факторов коррупциогенности.
Третий раздел имеет междисциплинарную связь с таким предметом как
формальная логика. Он предполагает констатацию проблем диагностики ло-
гических дефектов в нормативной и правоприменительной деятельности.
Раздел I
ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И ТЕХНОЛОГИЯ ПРАВОВОЙ
(ЮРИДИЧЕСКОЙ) ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
§ 1. Понятие, предмет и субъекты право вой экспертизы
нормативных правовых актов
Изучение понятия правовой экспертизы нормативных правовых актов
на сегодняшний день носит неопределенный характер. Это связано с двумя
очевидными факторами: во-первых, данная категория приобрела свой науч-
ный статус относительно недавно и, в основном, в рамках развития такого
направления в структуре науки теории государства и права, как законода-
тельная (юридическая) техника; во-вторых, правовая экспертиза норматив-
ных правовых актов получила свое развитие первоначально как практическая
деятельность по оценке законопроектов в рамках правотворческого процесса
и поэтому имела больше прикладной, нежели теоретический характер.
В современных учебных изданиях по нормографии, нормотворчеству,
законодательной технике, юридической технике уделяется очень скромное
самостоятельное внимание право вой (юридической) экспертизе нормативных правовых актов, но предприняты попытки выработки категориального аппарата и унификации вопросов, подлежащих выяснению в ходе ее проведения.
Кроме того, исследование обобщений практики производства правовой экспертизы нормативных правовых актов, представленных в научных статьях
специалистов управлений Министерства юстиции субъектов РФ, федераль-
ных округов, департаментов законопроектной деятельности и сотрудников
научных учреждений при Правительстве РФ и законодательных региональ-
ных органах, позволяет сделать вывод об актуальности оценки (правовой,
лингвистической, антикоррупционной и иной) качества нормативного право-
вого акта и, прежде всего, на стадии его разработки.
|
|
|
В юридической науке стали появляться отдельные диссертационные
исследования различных видов экспертиз нормативных правовых актов, но
все также отсутствует единый теоретический подход к дефинициям «право-
вая экспертиза нормативных правовых актов», «законодательная эксперти-
за», «антикоррупционная экспертиза» и т. п.
Анализ имеющихся точек зрения на понятие правовой экспертизы нор-
мативных правовых актов позволяет понимать под правовой экспертизой
нормативных правовых актов исследовательскую деятельность специаль-
ных организаций и лиц по оценке право во го качества нормативного правового акта, соответствия его системе действующего законодательства и требованиям юридической техники. Так как правовая (юридическая) экспертиза нормативных правовых актов имеет первостепенное значение для качественной подготовки нормативных правовых актов, содержащих первичные нормы, т.е. законов, то и наиболее всестроннее развитие и применение получила именно в качестве правовой экспертизы законопро-
ектов. Российские ученые (Ю. А. Тихомиров, Р. К. Надев, О. А. Короткова и
др.) под правовой экспертизой законопроекта понимают специальное ис-
следование, проводимое для оценки эаконопроекта на предмет его соответст-
вия Конституции РФ, федеральному законодательству и международным до-
говорам РФ, а также общепринятым правилам юридической техники. Встре-
чается и несколько иной подход (Ю. Г. Арзамасова, В. В. Игнатенко,
А. В. Ильина), связанный с активизацией научного обеспечения правотвор-
ческого процесса в России, направленный на выявление законотворческих
ошибок и просчетов, их своевременное устранение. Так, В. В. Игнатенко
вводит в оборот категорию научно-правовой экспертизы законопроектов,
под которой понимает «специальное исследование, производимое учеными и
специалистами в области юридических наук по поручению соответствующе-
го законодательного органа с целью оценки правового качества законопроек-
тов и выявления прогнозных характеристик действия будущих законов, при-
нятых на основе этих законопроектов[6].
|
|
|
Современная юридическая наука и практика идет по пути внедрения
экспертно-правовой деятельности в процесс правотворчества нормативных
правовых актов всех уровней, в том числе регионального и муниципального.
Имея свои особенности, правовая (юридическая) экспертиза подзаконных
нормативных актов базируется на общих принципах и требованиях эксперти-
зы законодательства в целом. Однако с точки зрения соответствия подзакон-
ного нормативного правового акта правилам юридической техники представ-
ляется целесообразным учитывать особенности его структуры и содержания.
Характеристика правовой экспертизы нормативных правовых актов
пока не имеет четкой Системной основы изложения материала: понятие, при-
знаки, структура, содержание и т. п. И затрудняет его подачу в русле фунда-
ментальных знаний. Однако имеют место отдельные научные взгляды по
проблеме темы пособия. Рассмотрим некоторые из них.
Уместно указать на авторскую позицию Е. В. Журкиной, которой
предпринята попытка выделить специфические черты, присущие правовой
экспертизе нормативных правовых актов. К их числу она относит: 1) особый
предмет исследования - допустимость и правомерность принятия потенци-
ального нормативного правового акта с учетом действующей системы источ-
ников (форм) права; 2) определенный набор методов исследования (фор-
мально-юридический, системный, логический, сравнительно-правовой);
3) наличие специальных субъектов, уполномоченных осуществлять ее прове-
дение; 4) особый характер экспертного заключения, содержащего результат
проведенного экспертами-юристами анализа[7].
Давая оценку предложенным признакам, можно подтвердить, что по
предмету исследования могут проводиться разнообразные виды экспертиз
нормативных правовых актов (лингвистическая, экономическая, экологиче-
ская и иные). Значимость данного признака учтена и в определении правовой
экспертизы проектов нормативных правовых актов, рассматриваемой
Т. Н. Москальковой в качестве «составной части нормотворческой деятель-
ности, предполагающей исследование проектов нормативных правовых актов
на предмет их соответствия актам высшей юридической силы и предъявляе-
мым к ним требованиям»[8]. А, к примеру, предметом лингвистической экс-
пертизы законопроектов является качество выражения лексической, грамма-
тической и логической основ текста закона. Сама же Е. В. Журкина включает
вопросы, являющиеся предметом право вой экспертизы, в характеристику с
точки зрения содержания последней.
Второй признак предполагает, что эксперт, проводящий правовое ис-
следование нормативного правового акта, использует целый арсенал специ-
альных методов исследования. Так, системный метод позволяет выявить ме-
сто и взаимодействие будущего нормативного правового акта применительно
к действующему законодательству, логический лежит в основе структуры проекта и т. д.
Указание на специальных субъектов, осуществляющих правовую экс-пертизу, основано на закреплении в действующих нормативных правовых
актах обязанности отдельных государственных органов по ее проведению.
Более того, для законов определенного вида федерального и регионального
уровня, подзаконных нормативных актов подобная экспертиза является обя-
зательной и входит в компетенционные полномочия органов государственно- го аппарата.
Особый характер экспертного заключения связан с особым предметом правовой экспертизы. И хотя в настоящее время предприняты попытки практической формализации и теоретического структурирования, чаще всего правовая экспертиза имеет локальную форму, предлагаемую в рамках методики той или иной экспертной организации.
Важное значение при характеристике данной темы имеет вопрос о
предмете правовой экспертизы нормативного правового акта. Как мы видим,
данный вопрос не нашел должного отражения в общей теории юридической
науки, а если косвенно затронут, то подменяется категорией объекта либо его
определение «обходят стороной». Среди встречающихся подходов надо при-
знать обоснованной точку зрения профессора В. В. Игнатенко, высказанную
еще в конце 1990-х гг. Предметом научно-правовой экспертизы, по его мне-
нию, выступает правовое качество проекта закона. Под правовым качеством
законопроекта В. В. Игнатенко понимает устойчивую совокупность содержа-
тельно-правовых, социально-обуславливающих и технико-юридических
свойств проектируемого закона, обеспечивающих его эффективное и ста- бильное действие в случае принятия. По аналогии с данным подходом можно
заключить, что предметом правовой экспертизы нормативных правовых ак-
тов в целом может выступать правовое качество проекта нормативного пра-
вового акта.
В диссертационных работах последнего времени уже уделено внима-
ние предмету как с точки зрения общетеоретического смысла, так и с точки
зрения предмета правовой экспертизы законопроектов федерального и ре-
гионального уровня. На сегодняшний день можно выделить два подхода в
рассмотрении предмета экспертизы нормативных правовых актов:
• через критерии качества нормативного правового акта (соответст-
вие, непротиворечие действующим нормативным правовым актам; соответ-
ствие формы (вида) нормативного правового акта компетенции субъекта,
правилам юридической техники и т. д.). В том числе М. А. Мушинский пред-
лагает рассматривать категорию «качество нормативного правового акта»
посредством дискачества, т. е. «диагностики правотворческих дефектов[9];
• через определение содержания предмета нормативного правового
акта, формируемого кругом вопросов, подлежащих выяснению при проведе-
нии правовой экспертизы (анализ предмета правового регулирования, анализ
соблюдения принципа разграничения предметов ведения и компетенции,
анализ соблюдения требований юридической техники и т. д.).
Определение предмета экспертизы не следует смешивать с объектом,
что тоже можно встретить в литературе по данной проблематике. Под объек-
том правовой экспертизы нормативного правового акта (в единстве формы и
содержания, т. е. как юридического документа), скорее всего, нужно пони-
мать сам проект нормативного правового акта, подлежащий или прошедший
такую экспертизу. Некоторые специалисты включают в объект правовой экс-
пертизы законопроекта и сопроводительные документы: пояснительную за-
писку, финансово-экономическое обоснование, прилатаемый перечень нор-
мативных правовых актов, требующих отмены, изменения или принятия и
др.
Субъектами правовой экспертизы нормативных правовых актов явля-
ются организации и лица, осуществляющие экспертное исследование и даю-
щие оценку правового качества нормативного правового акта. Субъектов
правовой экспертизы можно классифицировать по нескольким критериям.
По категории субъектов: индивидуальные (отдельные специалисты, должно-
стные лица) и коллективные (организации). К первой категории относятся
специалисты, лица, как правило, имеющие научные степени и ученые звания
(профессор, доктор юридических наук, доцент, кандидат юридических наук и
т. п.), КО второй - органы государства, государственные инегосударственные
учреждения (научные, учебные). По наличию полномочий у субъектов выде-
ляют компетенционных и независимых экспертов, а экспертизу подраздел я- ют на служебную инезависимую. Компетенционные субъекты (государст-
венные органы и специалисты) обладают служебными полномочиями, а не-
зависимые (негосударственные организации и специалисты) не имеют слу-
жебно-функциональной связи с правотворческими органами. Например, За-
кон Иркутской области «О правовых актах Иркутской области и правотвор-
ческой деятельности в Иркутской области» от 12 января 2010 г. в СТ. 38 пре-
дусматривает, что служебная экспертиза проектов правовых актов области
проводится специалистами, замещающими государственные должности об-
ласти или должности государственной гражданской службы в государствен-
ных органах области в ходе исполнения ими своих должностных (служеб-
ных) обязанностей. В качестве независимых экспертов оправдано привлекать
научных работников, зарекомендовавших себя как крупных специалистов,
имеющих навыки в теории и ирактике юриспруденции.
В учебной литературе можно встретить и другие способы классифика-
ции. Так, выделяют официальную и неофициальную экспертизу законопроек-
тов в зависимости от субъекта экспертизы и от статуса нормативного право-
вого акта. Официальная проводится по проектам, зарегистрированным в Го-
сударственной Думе, на основании обращения в экспертную организацию
уполномоченных структур. Неофициальная - по инициативе неуполномо-
ченных парламентом органов и лиц, а равно в отношении не зарегистриро-
ванных в Государственной Думе проектов, Т. е. не получивших официально-
го признания[10]. Данный подход в целом поддерживается и в учебно-
методическом пособии «Нормография» под редакцией Ю. Г. Арзамасова.
Ю. Г. Арзамасов связывает официальный и неофициапьный характер прове-
дения научно-правовой экспертизы со статусом законопроекта, утверждая,
что придание проекту закона статуса законопроекта - это неотъемлемое пра-
во самого законодательного органа, призванного предварительно удостове-
риться в том, отвечает ли он всем предъявляемым к законопроекту требова- ниям.
В качестве субъектов правовой экспертизы выступают юридические службы государственных органов, специальные государственные органы,
специалисты в отдельных отраслях юридических наук. Самостоятельными
государственными субъектами проведения официальной экспертизы в Рос-
сии являются: 1) Правовое управление Аппарата Государственной Думы РФ
в отношении федеральных законопроектов; 2) Министерство юстиции РФ >
в отношении: а) проектов законодательных и иных нормативных правовых
актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти; б) подза-
конных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти при проведении государственной регистрации.
Так, согласно «Методическим рекомендациям по проведению правовой
экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», разработанным и утвержденным Приказом Министерства юстиции РФ от 31
мая 2012 Г. N2 8711[11], юридическую экспертизу проводят:
1. Департамент законопроектной деятельности и мониторинга право-
применения Министерства юстиции РФ. Так, в положении об этом органе'"[12]
названы следующие его экспертные полномочия:
а) проводит правовую экспертизу проектов законодательных и иных
нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполни-
тельной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ, по во-
просам, относящимся к компетенции Департамента;
б) проводит правовую экспертизу проектов нормативных правовых ак-
тов Министерства юстиции РФ по вопросам, относящимся к компетенции
Департамента.
2. Территориальные органы:
а) проводят правовую экспертизу правовых актов, поступивших в по-
рядке, установленном п. 2 Указа Президента РФ от 10 августа 2000 Г. N2 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» и П.7 Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 Г. N2 904;
б) проводят повторную правовую экспертизу по поручениям Мини-
стерства юстиции РФ, запросам аппарата полномочного представителя Пре-
зидента РФ в федеральном округе, органов государственной власти субъек-
тов РФ или по собственной инициативе, а управления Министерства юсти-
ции РФ по субъектам РФ также по поручению Главного управления Мини-
стерства юстиции РФ по субъектам РФ.
§ 2. Цели и принципы правовой экспертизы
нормативных правовых актов
Прежде чем приступить к обсуждению основных задач и принципов
правовой экспертизы нормативных правовых актов, необходимо сформули-
ровать ее цели.
В самом общем смысле целью осуществления именно правовой экс-
пертизы нормативных правовых актов являются проведение исследования
правового акта и оценка его формы и содержания на соответствие опреде-
ленным критериям для реализации эффективного регулирования обществен-
ных отношений.
Определяя цели правовой экспертизы нормативных правовых актов,
можно обратиться к Закону Иркутской области «О правовых актах Иркут- ской области и правотворческой деятельности в Иркутской области». Хотя
этот закон говорит о проведении экспертизы проектов правовых актов вооб-
ще, это не мешает конкретизироваться в отношении нормативных правовых
актов. Выделим две основные цели:
1) исследование нормативного правового акта на законность, обосно-
ванность и своевременность;
2) выявление возможных позитивных и негативных правовых послед-
ствий принятия проекта, подлежащего оценке.
«Методические рекомендации по проведению юридической эксперти-
зы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» иначе
закрепляют цель юридической экспертизы нормативных правовых актов
субъектов РФ: это выработка мер по обеспечению соответствия конституций,
уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов рф Консти-
туции РФ и федеральным законам.
Корифей в области правотворческого процесса Ю. А. Тихомиров видит
предназначение правовой экспертизы нормативных правовых актов в иссле-
довании и оценке допустимости правового вмешательства в общественные
отношения, а также правомерности самого регулирующего воздействия.
В основе ПРИНЦИПОВ экспертизы нормативных правовых актов лежат принципы правовой экспертизы правовых актов в целом. «Под принципами правовой экспертизы следует понимать систему взаимосвязанных между собой основополагающих начал, идей, применение которых в процессе экспертного исследования направлено на достижение единой цели - получение качественного результата, используемого в юридическом процессе[13]. Среди базовых принципов выделяются: принцип компетентности; независимости; законности. Вопрос об основных принципах экспертизы нормативных правовых актов является предметом довольно детального обсуждения и не имеет явных разночтений. Представляется возможным обобщить уже имеющиеся точки зрения, отраженные в учебной литературе. Так, в научно-практическом пособии Т. Н. Москальновой и В. В. Черникова названы следующие принципы: всеобщности, независимости, временной достаточности, полноты, профессионализма, многоступенчатости, обязательности. В учебно-методическом пособии 10. Г. Арзамасова указывается на законность, обоснованность экспертного заключения и ответственность экспертов. Специалист в области правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов М. А. Васильев в монографии «Правовая и лингвистическая экспертиза проектов актов местного самоуправления» предлагает рассматривать принцип самостоятельности экспертов в принятии решений, который тесно связан с принципом профессионализма, поскольку эксперт в своих выводах опирается на собственные специальные знания в сфере юриспруденции. Представляется интересным подход О. А. Коротковой"[14], подразделяющей принципы на две категории: объективные, раскрывающие основные начала проведения экс-
пертизы законодательных актов, и частные, характеризующие основопола-
гающие требования, относящиеся к самому субъекту проведения экспертизы,
к его нравственным и моральным взглядам. К разряду объективных, наряду с
традиционными принципами, автор относит: соблюдение прав и свобод че-
ловека и гражданина; информационной обеспеченности; научности; финан-
совой обеспеченности. К числу частных принципов экспертизы законопроек-
тов она относит: принцип ответственности эксперта; объективности эксперт-
ного исследования; независимости результата экспертизы от заказчика; ква-
лификационный принцип; принцип состязательности. Следуя данной логике,
можно выделить приниипы, которые лежат в основе экспертной деятельно-
сти, а также экспертного заключения как формально-определенного резуль-
тата (законности, полноты, объективности, всеобщности, обязательности за-
ключений и т. п.), И принципы - требования к субъектам, осуществляющим
экспертное исследование и дающим правовую оценку нормативного право-
вого акта (независимости, профессионализма, ответственности и т. п.). Оста-
новимся на характеристике наиболее важных из них.
1. Принцип законности - один из основных принципов, лежащих в
основе организации и деятельности органов (организаций) и лиц, участвую-
щих прямо или косвенно в осуществлении правового регулирования общест-
венных отношений. Так как правовая экспертиза приобретает обязательный
характер на стадиях подготовки и обсуждения нормативных правовых актов,
следовательно, она получает свою регламентацию в рамках нормативных
правовых актов, детализирующих правотворческие процедуры на всех уров-
нях (федеральном, региональном и муниципальном). Поэтому ее проведение
ставится в довольно жесткие правовые рамки (рамки закона) и должно осно-
вываться на положениях Конституции РФ, специального законодательства в
области экспертизы нормативных правовых актов, а также на подзаконных
актах, конкретизирующих порядок ее назначения и проведения. Поскольку
экспертиза является правовым институтом, «не может быть экспертных про-
цедур, свободных от правовой регламентации или противоречащих дейст-
вующим принципам и нормам правая[15].
2. Полнота экспертного исследования должна быть основана на оцен-
ке правового качества всех параметров нормативного правового акта. Выяв-
ление правотворческих дефектов, несоответсгвий не должно быть однобо-
ким. Выводы, содержащиеся в экспертном заключении, должны соответство-
вать характеру подлежащих выяснению вопросов, составляющих содержание
правовой экспертизы проекта закона или подзаконного нормативного акта.
3. Профессионализм как принцип правовой экспертизы нормативных
правовых актов - это залог качества принимаемых законов и эффективности
осуществления правового регулирования. Здесь важно при влечение не про- сто специалистов, «обладающих широкой эрудицией»l6[16], специалистов из
различных наук (технических, естественных, гуманитарных), а обладающих
непосредственными знаниями в той или иной отрасли юридических наук,
знающих специфику регулирования в сфере частного или публичного права,
в установлении материальных или процессуальных норм. Например, в струк-
туре Министерства юстиции РФсозданы департаменты (законопроектной
деятельности и мониторинга правоприменения, нормативного правового ре-
гулирования, анализа и контроля в сфере исполнения уголовных наказаний и
судебных актов, по вопросам правовой помощи и взаимодействия с судебной
системой и т. д.), В обязанности специалистов которых входит проведение
правовой экспертизы нормативных правовых актов, относящихся к их ком- петенции.
4. Независимость экспертизы носит двойственный характер. С одной стороны, это выражается в отсутствии непосредствеиного подчинения экс-
перта заказчику. Орган или лицо, разработавшее законопроект, не может
участвовать в осуществлении экспертизы данного нормативного правового
акта. Эксперт не должен иметь личной заинтересованности в результатах
проводимой экспертизы конкретного проекта. Как правило, это обязательное
требование при осуществлении официальной экспертизы. С другой стороны,
принцип независимости приобретает особое значение при привлечении неза-
висимых экспертов из других государственных или негосударственных орга-
низаций, никак не связанных субординацией, и именно в этом случае нахо-
дит свое непосредственное воплощение.
§ 3. Технология правовой (юридической) экспертизы
нормативных правовых актов
3.1. Правовое регулирование порядка проведения
юридической экспертизы нормативных правовых актов
в Российской Федерации
Порядок осуществления юридической экспертизы нормативных право-
вых актов не имеет должного теоретического и правоного закрепления. В
юридическую науку только начинает внедряться такая категория, как «экс-
пертный процесс». Попытка определения данной категории применительно к
правовой экспертизе и включаемых в нее стадий предпринята И. А. Заки-
РОВЫМ. Стадии экспертного процесса следуют друг за другом и имеют определенные временные границы. Именно по этим основаниям, а также по совокупности действий, их образующих, автор выделяет следующие стадии:
1) назначение, поручение производства или заказ на производство пра- вовой экспертизы;
2) направление материалов для производства правовой экспертизы;
З) подготовка к производству правовой экспертизы;
4) производство экспертного исследования и оформление его результа- тов;
5) направление результата экспертного исследования субъекту, его на-
значившему, заказавшему или поручившему производство правовой экспер-
тизы;
6) исследование и оценка результатов правовой экспертизы[17].
Т. Н. Москалькова, рассматривая методику правовой экспертизы нор-
мативных правовых актов, тоже выделила шесть последовательных стадий:
1) прием документов на экспертизу;
2) предварительное изучение проекта нормативного правового акта и сопровождающих его документов;
3) сбор дополнительной информации;
4) исследование проекта (собственно правовая экспертиза);
5) доработка проекта в ходе проведения экспертизы;
6) б) составление заключения по результатам экспертизы.
Еще одна точка зрения в отношении экспертного процесса высказана
О. Н. Шишпаренон по поводу производства право вой экспертизы проектов
законов субъектов РФ. По ее мнению, производство право вой экспертизы
должно включать следующие стадии:
1) назначение правовой экспертизы;
2) проведение правовой экспертизы;
3) документальное оформление результатов правовой экспертизы[18].
Каждый из предложенных подходов отражает процедурные стадии, но не все учитывают функциональные (содержательные) аспекты порядка ее проведения. Совместив эти подходы и учитывая обе стороны экспертного
процесса, можно представить его следующим образом:
1. Стадия назначения правовой экспертизы (процедурная стадия), пока-
зывающая связь, как правило, между правотворческим органом и экспертной
организацией. (Например, согласно СТ. 41Закона Иркутской области «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркут-
ской области» служебная или специальная экспертиза проекта правового акта
области назначается Губернатором Иркутской области или руководителем
соответствующего правотворческого органа области). На этой стадии опре-
деляется выбор субъекта правовой экспертизы нормативного правового акта
и при необходимости конкретизируются вопросы, ставящие перед экспертом,
а также определяются сроки, если они не регламентированы законодательст-
вом. Заканчивается данная стадия направлением материалов субъекту право-
вой экспертизы нормативного правового акта. Данная стадия может быть за-
менена стадией принятия решения самого субъекта о проведении экспертизы нормативного правового акта, если она носит общественный характер и не
является обязательным условием правотворческого процесса.
2. Стадия собственно правовой экспертизы нормативного правового
акта (процедурная), включающая такие функциональные стадии, как:
· предварительное изучение проекта нормативного правового акта и сопровождающих его документов;
· сбор (получение) дополнительной информации;
· исследование проекта и оценка его правового качества;
· доработка проекта в ходе проведения экспертизы.
В научно-практическом пособии Т. Н. Москальковой эксперту на этой
стадии рекомендуется получить ответы на три основных вопроса: 1) наличие
юридических и фактических оснований для принятия нормативного правово-
го акта; 2) обоснованность и определенность предмета правового регулиро-
вания; 3) правоспособность органа принимать (издавать) данный норматив-
ный правовой акт[19].
3. Стадия подготовки и оформления экспертного заключения (проце-
дурная стадия). Заключение должно отражать результаты проведеиного пра-
вового исследования. В него включаются замечания, выявленные в ходе про-
ведения экспертизы, и предложения по совершенствованию проекта норма-
тивного правового акта, итоговые выводы о правовом качестве нормативного
правового акта.
4. Стадия изучения и использование результатов правовой экспертизы
(процедурная стадия). Она же включает и функциональный аспект, позво-
ляющий выделить функциональную подстадию: устранение недостатков
проекта в соответствии с рекомендациями и выводами экспертов. Данная
стадия показывает результативность экспер
|
|
|
