 |
Предмет исследования и способы выявления коррупциогенных факторов
|
|
|
|
Перечислим коррупциогенные факторы, устанавливающие для право-
применигеля необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность
необоснованного применения исключений из общих правил:
1. Широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределен-
кость сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирую-
щих полномочий органов государственной власти или органов местного са-
моуправления (их должностных лиц).
Нормы права, содержащие подобные положения, дают должностному
лицу возможность выбирать между различными вариантами поведения по
своему усмотрению, не предписывая, в каких случаях должностное лицо обя-
зано выбрать тот или иной вариант поведения. Существуют сегменты управ-
леической деятельности, в которых необходимо сузить до минимума воз-
можность свободного усмотрения должностного лица:
а) установление сроков принятия решений. Коррупционность повыша-
сгся с увеличением продолжительности сроков совершения того или иного
административного действия должностным лицом в отношении физического
или юридического лица, установлением широкого временного диапазона и
при отсутствии такого срока;
б) определение условий (оснований) принятия решения. Коррупцион-
пость повышается с увеличением числа вариантов принятия решений;
в) учет параллельных полномочий. Часто в принятии того или иного
рсшения одновременно участвуют несколько органов государственной вла-
сти либо органов местного самоуправления муниципального образования.
Наиример, повышают коррупциогенность нормы, устанавливающие дубли-
рующие полномочия различных муниципальных служащих в рамках одного
органа местного самоуправления или различных органов местного само-
управления, а также нескольких муниципальных служащих за одно и то же
решение.
|
|
|
При проведении антикоррупционной экспертизы следует выяснять:
• на каких нормах основана дискреция, носит ли она легитимный ха-
рактер;
• можно ли обойтись без использования в нормативном правовам ак-
гс дискреционных полномочий и не приведет ли это к снижению эффектив-
пости правоохранительной деятельности;
• не являются ли дискреционные полномочия подразумеваемыми,
скрытыми;
• какие негативные последствия могут возникнуть при использова-
нии дискреционных полномочий.
Способы выявления:
Для выявления рассматриваемого коррупциогенного фактора экспер-
там необходимо детально знать специфику правового регулирования предпо-
лагаемых общественных отношений.
Целесообразно различать понятия «объективная необходимость в
управленческих усмотрен иях» и «дискреция»,
Важно установить мотивацию субъекта правотворчества. Для этого ре-
комендуется обращать внимание не только на текст правового материала, 110
и на личность создателя правового предписания, а также выяснять его декла-
рируемые и подлинные намерения.
2. Определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное
установление возможности совершения органами государственной власти
или органами местного самоуправления (их должностными лицами) дейст-
вий в отношении граждан и организаций.
Разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает не-
оправданную иллюзию того, что в определенных случаях можно использо-
вать полномочие как право (т. е. не осуществлять его). Это не означает, что у
государственного органа (государственного служащего, должностного лица)
вообще не может быть прав, которые можно использовать по усмотрению.
При проведении антикоррупционной экспертизы следует выяснять:
|
|
|
• насколько реализация компетенции по формуле «вправе» привязана
к обязанностям органа (должностного лица);
• прописана ли в нормативном правовом акте процедура реализации
правомочия органа (должностного лица);
• какие негативные последствия могут возникнуть при использова-
нии компетенции по формуле «вправе».
Способы выявления:
Для выявления рассматриваемого коррупциогенного фактора экспер-
там необходимо детально знать специфику правового регулирования предпо-
лагаемых общественных отношений.
Необходимо разобраться с понятиями «компетенция органа (должност-
ного лица), права органа (должностного лица), обязанности органа (должно-
стного лица).
Рекомендуется выяснять, не путает ли субъект правотворчества рас-
сматриваемые понятия. Не внедряет ли субъект правотворчества соответст-
вующие понятия умышленно для того, чтобы извлечь выгоду из произволь-
ного толкования соответствующей терминологии.
3. Выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного
установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по
усмотрению органов государственной власти или органов местного само-
управления (их должностных лиц).
Изменение объема прав - один из методов правового регулирования,
диктуемый той или иной необходимостью. Вместе с тем нормативный право-
ной акт может самостоятельно или предоставляя соответствующие полном 0-
чия должностному лицу устанавливать для граждан и организаций запреты и
ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять
привилегни. Такие изменения объема прав граждан и организаций могут
быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях
должносгных лиц В этих вопросах.
При проведении антикоррупционной экспертизы следует выяснять:
· имеются ли в рассматриваемом нормативном правовом акте исклю-
чения в отношении правомочий субъектов права;
· законность установления исключений органом (должностным ли-цом);
· имеются ли признаки дискреции при установлении объема прав;
· какие негативные последствия могут возникнуть при использова-
нии дискреционных полномочий.
Способы выявления:
Для выявления рассматриваемого коррупциогенного фактора экспер-
там необходимо детально знать специфику правового регулирования предпо-
лагаемых общественных отношений.
|
|
|
Необходимо выяснять, чем вызвано предполагаемое изменение объема
прав, усматривает ли субъект правотворчества объективную необходимость
или предполагает извлечение коррупционных выгод.
4. Чрезмерная свобода подзаконного норматворчества - наличие бяан-
кетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов,
ннюргающихся в компетенцию органа государственной власти или органа
местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный право-
«ой акт.
Подзаконное нормотворчество осуществляется специально уполномо-
чспными субъектами в рамках установленной для них компетенции, в осо-
бых процессуальных формах. Данный вид правотворчества осуществляется в
пределах, установленных законом и другими подзаконными актами, обла-
дающими преимуществом в порядке иерархии органов, их установивших.
Основным назначением любого подзаконного акта является конкретизация
положений определенного закона либо подзаконного нормативного правово-
го акта более высокой юридической силы.
При проведении антикоррупционной экспертизы следует выяснять:
· легитимность субъекта подзаконного нормотворчества;
· основания для осуществления подзаконного нормотворчества;
· негативные последствия, которые могут возникнуть при использо-
вании свободного подзаконного нормотворчества.
Способы выявления:
Подлежит оценке ситуация, при которой осуществляется чрезмерная
свобода правотворчества.
Подлежат анализу обстоятельства, требующие (обуславливающие) пре-
образование ситуации, их долговременный или краткосрочный характер, а
также предыдущую их динамику и перспективы.
Необходимо выяснять приемлемость (целесообразность) и полноту
предлагаемых мер для достижения желаемой ситуации, а при наличии аль-
тернативных возможностей также обоснование выбора таких мер.
Также необходимо выяснить, чем вызвана необходимость создания
бланкетных либо отсылочных норм и как это мотивирует субъект правотвор-
чества.
|
|
|
5. Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции
- нарушение компетенции органов государственной власти или органов ме-
стного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных
правовых актов.
При проведении антикоррупционной экспертизы следует выяснять:.
• существует ли нормативный правовой акт или иной источник права
более высокой юридической силы, делегирующий право органа (должност-
ного лица) выйти за рамки установленной компетенции;
• если существует нормативный правовой акт или иной источник
права более высокой юридической силы, делегирующий право органа (долж-
ностного лица) выйти за рамки установленной компетенции, то соответству-
ет ли ему рассматриваемый в ходе антикоррупционной экспертизы норма-
тивный правовой акт или его проект;
• какие негативные последствия могут возникнуть при принятии
нормативного правового акта за пределами компетенции.
Способы выявления:
Подлежит оценке ситуация, при которой осуществляется принятие
нормативного правового акта за пределами компетенции органа (должност-
ного лица). Необходимо выяснять причины выхода за пределы компетенции.
6. Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных ак-
тов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномо-
чий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте
в условиях отсутствия закона.
Под пробелами в праве следует понимать отсутствие (полностью или
частично) правовых норм, на основании которых можно было бы решить во-
прос о применении права в случае, подлежащем правовому регулированию.
Пробелы вправе - явление неоднозначное. Они могут быть следствием того, что та или иная ситуация не была предусмотрена при разработке законода-
тельства. В других случаях (и таких большинство) пробелы являются резуль-
татом возникновения новых общественных отношений, не урегулированных
нормативными правоными актами законодательства. Любое толкование про-
белов и дефектов уже предполагает как наличие/отсутствие нормативной
правовой материи, так и оценочные подходы к этому с позиций необходимо-
сти и качества регулирования.
Коррупциогенность повышается, когда в нормативном правовом акте
отсутствуют нормы статутного характера (если они должны быть), нормы,
касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за
органом функции и т. д. Такое «упущение» создает возможность для произ-
польной трактовки нерегулируемой сферы со стороны государственных слу-
жащих и совершения ими действий по собственному усмотрению.
|
|
|
При проведении антикоррупционной экспертизы следует выяснять:
· имеется ли пробел законодательного регулирования;
· принят ли исследуемый нормативный право вой акт в целях устра-
псния законодательного пробела;
· есть ли полномочия у субъекта правотворчества на устранение за-
конодательных пробелов;
· какие негативные последствия могут возникнуть при принятии
нормативного правового акта при заполнении законодательных пробелов.
Способы выявления:
Для выявления рассматриваемого коррупциогенного фактора экспер-
гам необходимо детально знать специфику правового регулирования предпо-
лшаемых общественных отношений.
От субъектов экспертной деятельности требуется системный подход к
пормативным правовым актам и их проектам. Следует проверять способы
рсализации в исследуемых нормах целей и задач, сформулированных в зако-
нах, а также сопоставлять нормы, закрепленные во вводной части или первых
статьях исследуемого нормативного правового акта, все ли они раскрывают-
ся и детализируются.
7. Отсутствие или неполнота административных процедур - отсут-
стане порядка совершения органами государственной власти или органами
честного самоуправления (их должностными лицами) определенных дейст-
111/1/ либо одного из элементов такого порядка.
Административными регламентами должно быть урегулировано ис-
полпение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечи-
вающих их исполнение[71].
В зависимости от видов решаемых задач в рамках компетенции субъек-
гон права подробная классификация административных процедур дается Ю. А. Тихомировым, Э. В. Талалиной. В частности, они выделяют следующие административные процедуры:
1) организационные (распорядок работы, распределение обязанностей,
регламент взаимоотношений);
2) принятие решений (правовых актов, устных решений и др.);
3) использование информации (документооборот, информационное обслуживание);
4) решение функциональных задач (экономических, финансовых и др.);
5) делегирование полномочий;
6) совершение юридических действий (лицензирование и т. п.);
7) проведение координации;
8) осуществление контроля;
9) деятельность в рамках целевых программ; \
10) рассмотрение обращений граждан;
11) рассмотрение предложений общественных объединений;
12) разрешение разногласий и споров;
13) действия в экстремальных ситуациях (техногенная катастрофа, чрезвычайное положение и т. п.);
14) порядок реорганизации и упразднения организаций;
15) международные и смешанные процедуры[72].
При проведении антикоррупционной экспертизы следует выяснять:
· наличие компетенции по установлению административных процедур;
· отсутствие предполагаемых административных регламентов;
· отсутствие гарантий обеспечения прав граждан в ходе применения
административных процедур;
· наличие исчерпывающего перечня оснований для принятия управ-
ленческих решений;
· наличие исчерпывающего перечня видов управленческих решений;
· наличие предполагаемых последствий, связанных с принятием того
или иного управленческого решения.
Способы выявления:
Для выявления рассматриваемого коррупциогенного фактора экспер-
там необходимо детально знать специфику правовага регулирования предпо-
лагаемых общественных отношений.
Необходимо выяснить, известно ли субъекту правотворчества, что
принятие решения должно совершаться по определенной процедуре, заранее
известной из текста нормативного правового акта как государственному или
муниципальному служащему, так и гражданам и организациям.
8. Отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление админи-
стративного порядка предоставления права (блага).
Получение права или блага от государства либо муниципального обра-
зования связано с принципом равенства субъектов правовых отношений.
Иными словами, каждый участник общественных отношений вправе претен-
довать на любое благо, исходящее от государства либо муниципального об-
разования, В свою очередь, государственные и муниципальные служащие,
лолжносгные лица органов государственной власти (органов местного само-
управления) не являются собственниками рассматриваемых благ, а всего
JlИIIIЬ в силу служебного положения ими распоряжаются. Отсюда возникает
псобходимостъ установления конкурсных (аукционных) процедур в связи с
отношениями, предполагающими распределение прав либо благ.
При проведении антикоррупционной экспертизы следует выяснять:
· какие права, блага предоставляет государство, действующее в лице
органа (служащего);
· может ли нарушаться принцип равноправия субъектов правоотно-
шсний при реализации права (блага);
· имеется ли основание проведения конкурса (аукциона);
· в чем выражается неправомерность отказа от конкурсных (аукци-
онных) процедур;
· какие негативные последствия могут возникнуть в результате отказе от конкурсных (аукционных) процедур.
Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновы-
полнимыв и (или) обременительные требования к гражданам и организациям
Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, труд-
новыгюлнимые и (или) обременительные требования к гражданам и органи-
тцциям, являются:
1. Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реали-
зации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудно-
исполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
При проведении антикоррупционной экспертизы следует выяснять:
· правомочен ли субъект правотворчества регламентировать требова-
пия но отношению к субъектам права;
· какие виды требований уполномочен регламентировать субъект
иравотворчества;
· законность регламентируемых требований;
· какие негативные последствия могут возникнуть в результате установления завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права.
Способы выявления:
· выявление групп, получающих выгоду и/или несущих издержки;
· оценку величин выгод и издержек для каждой из выявленных
групп:
о выявление состава конкретных выгод и убытков для каждой
из выявленных групп и причин ожидаемых приобретений и потерь;
о собственно оценка величин положительных и отрицательных
изменений в предположении, что проектируемое правило действует в
полном объеме, а остальные факторы, влияющие на эффективность ис-
пользования ресурсов, остаются неизменными.
2. Злоупотребление правом заявителя органами государственной вла-
сти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - от-
сутствие четкой регламентации прав граждан и организаций.
В нормативном правовом акте должны содержаться нормы об ответст-
венности государственных и муниципальных служащих за нарушения, кото-
рые корреспондируют соответствующим актам о юридической ответственно-
сти, а также нормы о возможности обжалований действий государственных и
муниципальных служащих.
При проведении антикоррупционной экспертизы следует выяснять: •
· имеется ли в нормативном правовом акте четкая процедура реализации права заявителя;
· установлены ли сроки обращения;
· установлены ли сроки рассмотрения обращения;
· установлены ли основания отказа в рассмотрении обращения;
· какие негативные последствия могут возникнуть в результате злоупотребления правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами).
Способы выявления:
Для выявления рассматриваемого коррупциогенного фактора экспер-
там необходимо детально знать специфику правового регулирования предпо-
латаемых общественных отношений.
Необходимо внимательное изучение мотивов субъектов правотворче-
ской деятельности.
3. Юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неус-
тоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Любой нормативный правовой акт должен отвечать правилам юриди-
ческой техники, изложен четким и ясным языком,
Повышает коррупциогенность использование неясных формулировок,
терминов, понятий и категорий оценочного характера.
Контрольные вопросы:
1. В каких значениях рассматривается понятие «методика проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проек-
тов нормативных правовых актов»?
2. Что такое правовой мониторинг действующего законодательства?
3. Из каких стадий складывается организация работы субъектов анти-
коррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов?
4. Какие меры реагирования при обнаружении коррупциогенных факторов полномочна осуществлять прокуратура РФ? Из каких элементов складывается стадия проведения антикоррупционной экспертизы?
5. Какие меры реагирования при обнаружении коррупциогенных факторов
полномочна осуществлять прокуратура РФ?
6. Как оформляется заключение эксперта?
7. Какие виды определений коррупциогенных факторов существуют в со-
временной юридической науке?
8. Какие виды коррупциогенных факторов регламентированы в действующем законодательстве?
9. В чем выражается широта дискреционных полномочий?
10. В чем выражается определение компетенции по формуле «вправе»?
11. В чем выражается выборочное изменение объема прав?
12. В чем выражается чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества?
13. В чем выражается принятие нормативного правового акта за пределами компетенции?
14. В чем выражается заполнение законодательных пробелов при помощи
подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответ-
ствующих полномочий?
15. В чем выражается отсутствие или неполнота административных процедур?
16. В чем выражается отказ от конкурсных (аукционных) процедур?
17. В чем выражается наличие завышенных требований к лицу. предъяв-
ляемых для реализации принадлежащего ему права?
18. В чем выражается злоупотребление правом заявителя органами госу-
дарственной власти или органами местного самоуправления (их долж-
ностными лицами)?
19. В чем выражается юридико-лингвистическая неопределенность?
РАЗДЕЛ III
|
|
|
