Под мониторинговой оценкой мы понимаем анализ и определение состояния и влияния нормативных актов и иных правовых средств на общественные отношения.Данное определение включает в себя три элемента.

Во-первых, мониторинговая оценка касается исследования и анализа законодательства, то есть нормативных актов в той или иной отрасли и принятия управленческих решений, основанных на этих актах.

Во-вторых, мониторинговая оценка определяет влияние нормативного акта, исследует изменения, соответственно, и сохранение отношений, поведения или ситуаций, а также последствия этих изменений, являющиеся результатом (потенциально или действительно, в соответствии с перспективой) правотворческой деятельности. Другими словами, мониторинговая оценка призвана определить причинно-следственные отношения (связи) между правотворческими действиями и социальной действительностью, то есть между нормативной моделью и современными реалиями.

В-третьих, мониторинговая оценка является попыткой методически проанализировать и оценить воздействие законодательства на отношения в нашем обществе.

Третий элемент вышеизложенного определения нуждается в определенных пояснениях. Используемый здесь термин «методически» означает:

- общепонятным, реальным способом, в частности потому, что ясно определяются основания и источники, заявлений или мнений о потенциальных или реальных причинно-следственных связях между введением в действие нормативных актов и обозримой социальной действительностью;

- максимально систематически, другими словами, при учете всех соответствующих воздействий;

- максимально беспристрастно и объективно, другими словами, при отсутствии давления со стороны заинтересованных кругов, то есть без «теневого» лоббирования [226].

Мониторинговый подход, рекомендуемый нами для оценки нормативного акта, основан на разделении различных аналитических (методологических) шагов - последовательностей. Эти шаги включают в себя:

• анализ и определение проблемы, которая, как предполагается, будет решена нормотворческим действием;

• определение или уточнение целей нормативного акта;

• экспертиза правовых инструментов или средств, которые могут использоваться для решения проблемы, а также выбор таких инструментов, основанный, среди прочего, на результатах перспективной оценки их возможного воздействия;

• проектирование нормативного содержания;

• анализ формального введение в действие нормативного акта;

• анализ применения;

• ретроспективная оценка;

• возможность адаптации нормативного акта в соответствии с результатами ретроспективной оценки.

Результаты мониторинговой оценки, в большинстве случаев, фиксируются в форме заключений, замечаний, отчетов, докладов и т. п. Таким образом, они могут быть опубликованы или, по крайней мере, донесены до заинтересованных лиц или учреждений и критически изучены. Такое прагматическое определение представляет мониторинговую оценку, с одной стороны, как явно большее, чем чисто импрессионистскую, интуитивную политическую оценку; с другой стороны, мониторинговая оценка не обязательно отвечает наиболее жестким критериям настоящего научного анализа. Она принимает во внимание интуитивное определение воздействия законодательства политиками или целевыми группами, она основана на практическом опыте и специальных знаниях властей, применяющих законодательство, и являет собой попытку пополнить это знание путем методических основ, часто, но не обязательно включающих использование различных методов социальных наук. Другими словами, мониторинговая оценка − это прагматические усилия, направленные на выработку соответствующей и более точной информации или знания о возможных или реальных причинно-следственных отношениях между нормотворческой деятельностью и позициями, поведением или ситуациями, наблюдаемыми в социальной действительности.

Конечно, такие причинно-следственные отношения часто трудно поддаются анализу. Причинность в социальной действительности. При этом, в большинстве случаев, она не может быть доказана в строгом научном смысле. Однако это не преуменьшает важности или даже необходимости мониторинговой оценки. Поскольку если мы допускаем уместность «инструментальной перспективы», на которой основан мониторинговый подход к правотворчеству, правотворец вынужден признать существование таких причинно-следственных отношений. Эти действия базируются, явно или неявно, на допущениях, касающихся причинно-следственных отношений. Главная цель мониторинговой оценки состоит не в том, чтобы доказать истинность или ложность этих допущений.

Необходимо проверить:

• являются ли причинно-следственные допущения, лежащие в основе правотворческой деятельности, максимально явными и дифференцированными при подготовке нормативных решений;

• основаны ли они на научно обоснованных теориях и на наиболее надежной информации, которая может быть получена при приложении разумных усилий;

• может ли быть проверена их точность после принятия и применения нормативных актов.

Мониторинговая оценка на базе проведенных исследований совершенствует представления и знания законодателя о состоянии и воздействии законодательства. Ее целью является приближенность к действительности, а не окончательная определенность или научное доказательство.

В соответствии с аналитической моделью, лежащей в основе законодательной методологии, мониторинговая оценка нормативных актов должна проводиться как до, так и после вступления в юридическую силу нормативного акта. Таким образом, необходимо проводить отличие между двумя разными видами мониторинговых оценок: перспективной и ретроспективной оценкой.

Перспективная мониторинговая оценка выполняется перед принятием формальных нормотворческих решений в целях обеспечения лучшего понимания возможных или потенциальных воздействий планируемого нормативного акта. В частности, она может оказаться полезной при выборе соответствующих инструментов для решения той или иной проблемы.

Ретроспективная мониторинговая оценка проводится после принятия нормативного акта, в ходе его применения или, в отдельных случаях, особенно если нормы ограничены во времени, непосредственно до или после завершения периода действия правовых норм. Целью ретроспективной оценки является определение того, что происходит после вступления в силу нормативного акта и предвосхищение реального воздействия нормативного регулирования.

В действительности, с практической точки зрения, эти два типа мониторинговой оценки нормативных актов в значительной степени дополняют друг друга. Перспективная мониторинговая оценка возможного воздействия готовящегося нормативного акта значительно облегчает ретроспективную оценку: чем более детальна и дифференцирована перспективная оценка, тем легче получить надежную ретроспективную информацию, потому что перспективная оценка указывает на существующие пробелы и дает импульс для принятия необходимых мер по своевременной ликвидации этих пробелов. Возможно, законодательство даже может предусмотреть такие меры и гарантировать сбор необходимых данных. С другой стороны, хорошая ретроспективная оценка способствует созданию более прочной основы для перспективной оценки, так как она предоставляет ценные данные для сравнений или аналогий и способствует углублению теоретического понимания, что делает возможным более точный прогноз воздействия нормативного акта. Таким образом, необходимо уделять равное внимание и одновременно развивать оба вида мониторинговой оценки.

При мониторинговой оценке исследуется воздействие законодательства на различные виды общественных отношений. Воздействие является ее главным объектом, имеющим различные аспекты, которые могут быть рассмотрены с различных точек зрения и оценены в соответствии с различными критериями. Среди наиболее часто упоминаемых критериев мониторинговой оценки нормативных актов выделим следующие три: действенность, эффективность и целесообразность [227].

Под действенностью («действенный» − способный действовать, активный)[228] мы подразумеваем, степень соответствия наблюдаемых взглядов и поведения целевой группы населения (индивидуумы, предприятия, должностные лица, отвечающие за применение законодательства) нормативной модели, то есть отношениям и нормам поведения, предписанным законодателем. Таким образом, в отношении этого критерия необходимо задать два вопроса: «уважается» ли норма или же просто выполняется и может ли соотношение между наблюдаемой степенью уважения или простого вынужденного выполнения быть «поставлено в вину» самой норме? В отношении некоторых типов норм, содержащихся в различных нормативных актах предписаний или запретов в рамках, по крайней мере, первого вопроса могут быть использованы слова «соблюдение» и «исполнение». В отношении норм других типов, таких как нормы, касающиеся предоставления разрешений или субсидий государственными властями, наиболее часто используемое слово − «применение».

Под эффективностью («эффективный» − дающий«эффект» − впечатление, производимое чем-нибудь на кого-нибудь[229]) мы имеем в виду степень достижения нормативным актом поставленной цели. В юридической литературе под эффективностью нормативного акта понимается соотношение между фактическим результатом его действия и теми внеправовыми (социальными) целями, для достижения которых оно было принято[230]. Этот критерий особенно интересен с политической точки зрения, он также показывает, насколько важно ясно определить цель или цели нормативного решения: если политические власти, законодатели, отказываются от определения целей, то невозможно оценить эффективность законодательства. Это вовсе не означает, что цели должны быть явно прописаны непосредственно в нормативном акте. В отдельных случаях в этом нет необходимости. Они могут быть отражены в сопроводительной записке или сформулированы в ходе парламентских дебатов. Без таких политически «санкционированных» определений целей оценщики вынуждены сами определять, что считать целью нормативного акта. На этапе разработки концепции проекта нормативного акта необходимо определить цели в контексте конкретных результатов, которые нужно достичь. Цели и результаты тесно связаны, но не всегда являются одним и тем же. Так, например, цель может заключаться в обеспечении безопасности конкретной деятельности, а желаемый результат при этом – тридцати процентное сокращение ущерба.

Таким образом, мы приходим к выводу, что действенность − это условие, но не обязательная гарантия эффективности законодательства: эффект достигается только тогда, когда причинно-следственные связи, скрытые в основе выбора инструмента законодателем, точно выстроены. С другой стороны, простой факт осуществления целей отдельного нормативного акта не доказывает эффективности этого акта; реализация целей может оказаться результатом действия прочих факторов. Поэтому критерий эффективности напрямую связан с критерием качества нормативных актов. Под качеством нормативного акта понимается его соответствие общественным потребностям и реальное регулирование общественных отношений в соответствие с поставленными при его издании целями[231]. Должностные лица должны использовать комплексный подход к разработке предложений по достижению политических целей. Важно концентрировать внимание на достижение конкретных результатов, а не исходить из предположения, что тот или иной нормативный акт будет более эффективным.

Под целесообразностью («целесообразный» − соответствующий поставленной цели, вполне разумный, практически полезный[232]) мы понимаем соотношение между «затратами» и «выгодами» от законодательных действий. При этом, термины «затраты» и «выгоды» используются в этом контексте в «широком» смысле. Первое слово включает не только прямые финансовые последствия соблюдения применяемых правовых норм; также во внимание принимаются неосязаемые элементы, такие как психологические или эмоциональные неудобства, а также все отрицательные воздействия как результат нормативного акта. Второе относится, главным образом, к целям отдельных законодательных действий: все воздействия, совместимые с этими целями или способствующие их дальнейшей реализации, могут рассматриваться как выгоды. Таким образом, оценка целесообразности нормативного акта означает рассмотрение, с одной стороны, затрат на его применение и, с другой − степень достижения поставленных целей, делая возможным выбор между различными мерами или оценку пропорциональности различных мер. Оценка выгод и затрат выполняется прежде всего с точки зрения законодателя, но, конечно, может принимать во внимание и другие взгляды, особенно мнение «целевой» группы населения, на которую направлена правовая норма. В этом смысле можно также различать внутренние и внешние затраты и выгоды.

Эти три критерия (действенность, эффективность и целесообразность) выдвигают на первый план некоторые аспекты, являющиеся особенно важными в процессе правотворчества. Они, конечно, не исчерпывают все сложные причинно-следственные отношения, существующие в социальной действительности и рассматривают не все актуальные воздействия или последствия отдельных законодательных действий, но они позволяют вырабатывать стратегию и тактику нормотворческой деятельности, определять направление и глубину правового воздействия на различные отношения. Мониторинговая оценка воздействия законодательных мер означает, во-первых, разумные допущения и гипотезы, относительно потенциальных или реальных причинно-следственных связей между правовыми нормами и наблюдаемыми взглядами и отношениями, поведением и ситуациями, а во-вторых, проверку обоснованности этих допущений через использование всего соответствующего опыта, информации и знаний, доступных на данный момент, или тех, которые могут быть получены со временем с приложением законных и адекватных усилий.

С практической точки зрения, одним из наиболее важных вопросов, конечно, является осуществление мониторинговой оценки, то есть определение ее практических инструментов, методов и методик, которыемогут быть использованы для мониторинговой оценки нормативного акта и его воздействия? Ответы на эти вопросы варьируются, среди прочего, в зависимости от специфики каждого отдельного случая, специфических критериев, которые должны быть приняты во внимание, вида мониторинговой оценки (перспективная или ретроспективная) и степени достоверности и надежности результатов. Так, например, мониторинговая оценка воздействия изменений в финансовом законодательстве в отношении частных вкладов не подразумевает использования тех же методов, которые используются для мониторинговой оценки действенности новых стандартов безопасности в области строительства.

Лучшие и наиболее надежные ретроспективные мониторинговые оценки используют различные качественные и количественные методы и методики, широко используемые в области социальных наук: интервью, экспертный опрос, анкетирование, наблюдение, анализ текста, синхронные и диахронические статистические сравнения между «целевой» группой и группами, не затрагиваемыми правовыми изменениями, и так далее.

Перспективная мониторинговая оценка опирается на практические тесты, демонстрационные программы, моделирование, эксперименты, прогнозы, системный анализ, создание моделей и их апробации и так далее. Другими словами, для выполнения как перспективной, так и ретроспективной мониторинговой оценки существует большое разнообразие сложных инструментов, которые могут использоваться как по отдельности, так и − что является предпочтительным − в комбинации (комплексно) с целью получения наиболее надежных и точных результатов. Особую роль в осуществлении качественной мониторинговой оценки нормативных актов должна сыграть практика составления «досье нормативных актов».

Тем не менее, нужно признать, что, во-первых, даже эти сложные инструменты имеют свои методологические пределы: они редко могут дать абсолютно объективное представление о причинно-следственных связях, но, несомненно, оттачивают восприимчивость экспертов и законодателей к этому критическому аспекту правотворческой деятельности и могут в некоторой степени уменьшить неопределенность и таким образом внести вклад в улучшение качества содержания законодательства, и, во-вторых, существуют практические пределы правотворческого процесса: применение этих сложных инструментов требует времени, денег и кадровых ресурсов, которые не всегда имеются в реальной ситуации.

Актуальной является проблема институализации мониторинговой оценки нормативных актов. В некоторых странах, таких как США, Австралия, Новая Зеландия, Канада и Мексика, процесс оценки регулирующего воздействия законодательства успешно и в полной мере включен в государственную систему[233]. Нам представляется, что мониторинговая оценка нормативных актов могла бы стать весьма важным элементом в правотворческой деятельности законодательных и исполнительных государственных органов и в Российской Федерации.

Следует согласиться с мнением И.И. Шувалова о том, что «законодателю независимо от научных исследований, необходимо исключить собственные ошибки еще во время правотворческого процесса. Он обязан институционализировать наблюдение за действием законов, чтобы вовремя корректировать собственные законы … правотворческий процесс необходимо дополнить последующим самоконтролем. Наука может для подготовки этой институционализации предложить методический и фактологический материал, но она не можем заменить саму институционализацию [234] ».

Институционализация мониторинговой оценки предоставляет определенные преимущества: она способствует учету методологических аспектов и требований уже на стадии подготовки нормативного акта; она гарантирует доступность необходимых финансовых и кадровых ресурсов; она обеспечивает оптимальную синхронизацию мониторинговой оценки с процессом принятия управленческого решения и, таким образом, оптимизирует интеграцию результатов мониторинговой оценки в этот процесс; она может способствовать сотрудничеству административных органов, ответственных за применение нормативных актов и предоставляющих доступ к соответствующим данным, а также применению беспристрастного, более объективного подхода; и, наконец, она придает законность и политический вес результатам мониторинговой оценки. Очень важно осуществить правильное включение оценки нормативных актов в государственную практику, для того чтобы она стала эффективным вспомогательным инструментом мониторинга в правотворчестве.

⇐ Предыдущая6789101112131415Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: