 |
Мониторинг нормативных актов, осуществляемый в процессе систематизации законодательства
|
|
|
|
Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обусловливают упорядочение всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства. Потребность в систематизации, как особого вида правотворчества, безусловно, актуальна для законодательства Российской Федерации, так как число действующих нормативных актов постоянно растет. Создаются сотни новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Поэтому, если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права.
Профессор А.С. Пиголкин в свое время указывал, что «законодательство по своей природе призвано быть последовательным отражением подлинного народовластия, нравственных устоев общества, выработанных тысячелетиями справедливых правил взаимоотношений людей. Это достижение цивилизации, общечеловеческой культуры, воплощение нравственного, идеологического и гуманистического потенциала народов, демократическое завоевание человечества[235]». Одной из ведущих форм совершенствования и упорядочения законодательства является систематизация.
Таким образом, если рассуждать на концептуальном уровне, то систематизация законодательства есть «…продукт исторического и культурного развития … общества[236]», который обладает значительным политическим и социальным потенциалом.
|
|
|
Работа по приведение в определенную систему законодательной базы страны, пережившей острый социальный кризис, является важным этапом на нынешнем историческом отрезке ее развития. Систематизация, позволит сплотить общество, собрать в единое целое социально и географически разделенные слои населения, утвердить новые законодательные нормы и «скрепляет своей печатью социальное перемирие, заключенное на основе тех ценностей, вокруг которых строится новое общество»[237].
Вопросам систематизации в юридической литературе уделялось и уделяется в настоящее время достаточно большое внимание[238].
В этой связи рассмотрим различные определения понятия «систематизация законодательства», которые имеются в юридической литературе, и выделим характерные черты и основные задачи данного вида юридической деятельности.
Чаще всего систематизация определяется как: 1) упорядочение и совершенствование действующего нормативно-правового материала путем его обработки и изложения по определенной системе в виде сборников актов или в форме сводных кодификационных актов[239]; 2) деятельность государственных органов, должностных лиц или граждан, направленная на упорядочение и дальнейшее совершенствование действующих нормативных правовых актов и правовых норм[240]; 3) целенаправленная деятельность по упорядочению и совершенствованию законодательства, приведение действующих актов в определённую систему путём составления единых нормативных актов или их сборников[241]; 4) деятельность компетентных субъектов по упорядочению нормативно-правовых актов и правовых норм в целях удобства пользования ими на практике[242]; 5) деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование нормативного материала путем его обработки и расположения по классификационным критериям, избираемом в соответствии с разрешаемыми это деятельностью задачами[243]; 6) постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы[244].
|
|
|
Таким образом, можно выделить следующие существенные признаки систематизации законодательства: во-первых, это особый вид правотворческой деятельности; во-вторых – ее целью является создание единой стройной, эффективно функционирующей системы законодательства, обладающей внутренней упорядоченностью и структурностью; в-третьих - систематизация осуществляется как компетентными (государственными) органами, так и неофициальными субъектами; в-четвертых - объектом данного вида деятельности является действующее законодательство как система нормативных актов; в-пятых – это научно обоснованная, унифицированная деятельность; в-шестых является постоянной формой развития и упорядочения действующей правовой системы; и наконец, в-седьмых - результатом систематизации является создание сводов, собраний, то есть кодифицированных нормативных актов.
Целью систематизации является создание системы законодательства, то есть единого комплекса «всех действующих нормативных правовых актов государства, разделяемый на составные элементы в зависимости от характера регулируемых отношений, а также от места органов, принимающих нормативные акты, в общей иерархической системы органов государства»[245].
Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных формы правовой деятельности[246], это сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов); подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства); подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства) и подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства).
|
|
|
В этой связи следует согласиться с мнением О.В.Соловьевой, что комплексность и завершенность систематизации российского законодательства предполагает охват нормативных актов федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и муниципального уровня [247].
Для представления роли мониторинга нормативных актов в осуществлении систематизации нормативных актов и уяснения их взаимосвязи необходимо рассмотреть какие формы приобретает систематизация в процессе правотворческой деятельности. Теоретики права в юридической литературе выделяют следующие формы систематизации законодательства.
Прежде всего, это учет нормативных актов как результат их сбора, хранения и поддержания в контрольном состоянии. Опыт законодательной и правоприменительной деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах показывает, что качество учета нормативных актов в государственных органах и учреждениях, степень его налаженности, эффективность сбора и хранения сведений о действующих нормативных актах, о внесении в них изменений и дополнений во многом определяют юридическую культуру правотворчества, эффективность правоприменительной деятельности и правового воспитания.
Еще одной формой систематизации является инкорпорация. Инкорпорация - это такая форма систематизации, когда нормативные акты определенного уровня объединяются полностью либо частично в издаваемые для широкого пользования сборники или собрания в определенном порядке. Инкорпорация представляет собой постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддержания законодательства в действующем (контрольном) состоянии, она позволяет обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции. По мнению профессора Д.А. Керимова, инкорпорация – «это средство «уплотнения» законодательства»[248], так как позволяет не учитывать официально отменённые документы, исключая повторение нормативных актов. В основе инкорпорации лежит мониторинг нормативных актов, проводимый по определенной отрасли (подотрасли) права.
|
|
|
С течением времени в любой правовой системе образуется значительное число нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных «блоков» законодательства. Возможный путь преодоления такой множественности – консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой большое число нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника нормы права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. При этом объединению подлежат как предписания одинаковой юридической силы, так исключительных случаях и разной юридической силы.
Консолидацию можно рассматривать как своеобразный вид правотворчества[249] (принимается компетентным правотворческим органом и имеет все официальные реквизиты), проводимого на основе мониторинга нормативных актов, особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство.
В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта. Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт). Поэтому консолидацию, ряд авторов[250], рассматривают как форму систематизации, выполняющую вспомогательную роль, не имеющую самостоятельного значения, как переходный этап от инкорпорации к кодификации. Однако данные виды систематизации представляют собой качественно различные приемы систематизации нормативных актов.
Особой формой систематизации нормативных актов является кодификация. Современная юридическая наука и представители юридической практики рассматривают кодификацию как один из видов (форм) систематизации законодательства. При этом все ученые и юристы-практики подчеркивали, что в результате кодификации создается новый закон, а не простое изменение старого.
|
|
|
Ряд современных авторов[251] предлагает следующую дефиницию: кодификация – это форма (вид) систематизации, при которой происходит глубокая всесторонняя внутренняя переработка нормативного материала, заключающаяся в создании нового, сводного, систематизированного нормативно-правового акта, основной вид (форму) систематизации законодательства, в результате которой, наряду с внешней (по сути — инкорпорационной) обработкой действующего законодательства (его объединением, устранением устаревших, дублирующих актов и т. п.), создается новый, сводный акт, заменяющий прежнее регулирование и приводящий его в единую систему.
Выделенные в данном определении черты кодификации позволяют видеть в указанной форме деятельности как бы соединение, с одной стороны, чисто «систематизаторских» функций внешней обработки (совершенствование формы изложения и объединение в единую систему устаревшего или нового, но разрозненного законодательства в какой-либо отрасли или комплексе правового регулирования, а с другой стороны, гораздо более важной функцией кодификации является включение в правовую систему нового, выработанного на основе мониторинга нормативных актов сводного закона, т.е. объединяющего все нормы или основной костяк (массив) норм, относящихся к той или иной сфере правового регулирования - отрасли, подотрасли, институту, либо к комплексам, интегрирующим нормы разных отраслей.
В связи с тем, что кодификация осуществляется непосредственно в самом процессе правотворчества, это дало основание ряду российских ученых признать, что «кодификация не укладывается в рамки систематизации, а представляет собой самостоятельную, причем основную форму совершенствования законодательства», что она «осуществляется только в официальном порядке», а наиболее интенсивные ее проявления связаны с существенными изменениями общественных отношений, требующими иной, «принципиально новой юридической оценки»[252].
Рассматривая данную юридическую проблему, профессор Д. А. Керимов[253] указывал, что нельзя допускать разрыв между кодификационной и правотворческой деятельностью, несмотря на то, что кодификация не связана с текущим правотворчеством, осуществляется специальными органами. Вместе с тем автор не лишал кодификацию значения вида систематизации, включал в ее состав инкорпорационные приемы, а также задачи приведения действующего законодательства в единую логическую систему и создания нового объединенного акта.
Сочетание упорядочения и обновления законодательства позволяет рассматривать кодификацию как наиболее совершенную, высшую форму правотворчества, если говорить о данном виде деятельности более «узко», то форму нормотворчества, которая включает в себя в качестве подготовительных все предыдущие уровни систематизации, проводимые на основе мониторинга нормативных актов. Однако в процессе кодификации составитель стремится не только объединить и систематизировать зарекомендовавшие себя действующие нормы, но и используя средства юридической техники значительно переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно в целях обеспечения максимальной полноты регулирования соответствующей сферы общественных отношений и способствования появлению новых отношений в социуме. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм.
По нашему мнению, кодификация выступает оптимальным видом и формой систематизации, ее высшим уровнем.
Между тем, кодификация законодательства имеет и глобальное значение. Рассуждая в данном направлении, целесообразно будет привести точку зрения профессора А.С. Пиголкина, который изучая проблемы правотворчества, выявил следующую закономерность в развитии права, которая, по его мнению, состоит в том, что «коренные, переломные, эпохальные периоды истории цивилизации настоятельно требуют широкого применения именно кодификации законодательства, а инкорпоративные приемы становятся при этом не целью, а вспомогательным средством осуществления коренной его кодификации»[254].
Кодификация является не простым, а трудоемким нормотворческим процессом, если сравнивать ее с другими видами систематизации, например, с консолидацией. Следовательно, кодификацию, естественно, во всех ее формах и проявлениях, как общую, так и специальную определенно можно назвать особым, а в отдельных случаях и лучшим способом нормотворческого решения правовых проблем. Ведь в силу своей нормотворческой природы, а не просто определенного вида систематизации, кодификация, конечно, это не сам процесс создания систематизированного акта, а его результат, может значительно повлияют на развития общества и государства. Кодификация, конечно, при определенном стечении исторических условий и обстоятельств, способна стать даже важным историческим рубежом в развитии целых народов, стран и даже континентов. Здесь следует вспомнить, какую роль на развитии права в Европе сыграл принятый 30 вантоза XII г. (21 марта 1804 г.) Французский гражданский кодекс, то есть Кодекс Наполеона. В этой связи в предисловии сборника, посвященного 200-летию данного исторического документа С.В. Липень писал: «Кодекс Наполеона оказал на мировую историю права наибольшее влияние, в этом с ним может посоперничать только знаменитая римско-византийская кодификация Юстиниана»[255].
Сказанное еще раз подтверждает вывод о том, что кодификация имеет теснейшие отношения между юридической деятельностью, направленной на совершенствование нормативного материала и его результатами. В дальнейшем, мы наблюдаем прямое взаимодействие между актами и социальной сферой, ее развитием и совершенствованием, что отражается на диалектике социума в целом, поскольку успешная кодификация в определенной сфере, несомненно, модернизирует разнообразные общественные отношения, удаляя отжившие императивы и вводя в действие идеи добра и справедливости.
Кодификация – это серьезная форма юридической деятельности, способная грамотно упорядочить законодательство. При этом в соответствии с тенденциями экономического, социального, культурного и иного развития страны, кодификация способна значительно обновить его, введя новые и отменяя старые нормы права, что не минует сказаться на всей правовой системе государства, на его прогрессе.
Тем не менее, в юридической науке существуют различные подходы к пониманию кодификации, ее природы и видов. Данные проблемы, как показывает юридическая наука и практика, продолжают дискутироваться в научных кругах.
Однако, к большому сожалению, во многих учебниках по теории государства и права, говорится только о таких формах кодификации как законы, которые в свою очередь подразделяются на основы законодательства, которые на сегодняшний день стоят во главе, как правило, не отраслей права, как это было в советское время, а отраслей законодательства и кодексы.Данные формы справедливо называют общими кодифицированными актами. При этом, в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации, кодексы могут быть не только общероссийского действия, но и регионального. Ярким примером являются кодексы об административных правонарушениях субъектов Федерации. Между тем, существуют и так называемые специальные кодифицированные акты, которые действуют в федеральных и региональных министерствах, муниципальных образованиях и даже в учреждениях и организациях.
Раскрыв понятие систематизации и исследовав отдельные его виды, рассмотрим, какое место занимает и какую роль играет мониторинг нормативных актов в данном процессе, направленном на упорядочение нормативного материала.
Для достижения положительного результата в работе по систематизации законодательства необходимо отслеживать его состояние, иными словами, полноту регулирования общественных отношений, актуальность, в том числе степень восприятия нормативных актов правоприменителями, а также физическими лицами и их объединениями, необходимо также выявлять и другие дефекты законодательства, например, коллизионность, пробельность и противоречивость в действующем законодательстве.
Мониторинг нормативных актов как научно и методически обоснованная система комплексной оценки форм, содержания и реализации нормативных актов, осуществляемая с помощью наблюдения, получения разнообразных видов информации, различных тренингов, мониторинговых анализов и прогнозов, осуществляемая с целью реальной оптимизации правотворческого процесса, позволяет информировать правоприменителей о принятых законодательных актах, совершенствовать практику применения законодательства, а затем своевременно давать информацию необходимости внесения требуемых изменений в данные нормативные акты. В процессе систематизации законодательства эта функция мониторинга нормативных актов дополняется исследованием общественных отношений, подлежащих регулированию, изучение мнения правоприменителей, заинтересованных лиц, специалистов и экспертов.
Методология первого вида систематизации - учет нормативных актов во многом схож с той методологией, которая используется при мониторинге нормативных актов, а именно сбор информации о нормативных актах,представляющей собой сочетание первичных приемов и способов, необходимых для фактического наличия, классификации и учета всех нормативных актов, необходимых для проведения их дальнейшего изучения. Эту работу целесообразно проводить с использованием электронной вычислительной техники, посредством формирования баз данных, в которые вносятся все законы и подзаконные нормативные акты. Так, например, в Тюменской области в таком банке данных уже находятся более 18 тысяч действующих актов[256], а в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации имеется информационно-поисковая система «Закон», которая ведется с 1992 года и насчитывает сегодня свыше 130 тысяч нормативных документов[257].
В ходе подготовительной стадии любого вида мониторинга нормативных актов осуществляется поиск, сбор и размещение в досье нормативного акта и базу данных текстов нормативных актов и всей информации о них. Эти данные используются для учета нормативных актов в процессе систематизации. В свою очередь в процессе мониторинга нормативных актов активно используются данные учета нормативных актов, который проводится в процессе систематизации и содержащиеся в различных компьютерных фондах и картотеках. В этом проявляется взаимосвязь учета как вида систематизации и подготовительной стадии мониторинга нормативных актов.
В процессе инкорпорации, а именно при подготовке разного рода сборников, используется методология (приемы, способы) отраслевого мониторинга нормативного акта, определяемого в зависимости от отрасли права, к которой относятся нормативные акты, подлежащие инкорпорации. Так, в процессе отраслевого мониторинга нормативных актов надлежит осуществлять следующие методологические приемы:
- выбор (отбор) нормативных актов, относящихся по отраслевой типизации к выбранной сфере общественных отношений, регулируемых рассматриваемыми нормативными актами;
- выявление нормативных актов, принятых в развитие отобранных нормативных актов;
- составление обзора нормативных актов субъектов Российской Федерации по исследуемой теме;
Затем осуществляется наблюдение и анализ отобранных нормативных актов, который включает:
- изучение первичных документов;
- анализ текстов нормативных актов;
- разработка предложений по использованию опыта субъектов Российской Федерации в совершенствовании федерального законодательства;
- сбор информации о внесении изменений в отдельные положения нормативного акта;
- анализ принятых в федеральных исполнительных органах власти и субъектах Российской Федерации норм изучаемого законодательства;
- сопоставление норм законодательства субъектов Российской Федерации и подзаконных нормативных актов с нормами федерального законодательства.
По итогам проведения вышеизложенных мониторинговых исследований делаются выводы о возможности и необходимости включения изученных нормативных актов в инкорпоративный сборник и завершается работа по оформлению результатов мониторинга нормативных актов, проведенного в интересах инкорпорации.
Таким образом, мы приходим к выводу, что в ходе проведения отраслевого мониторинга нормативных актов, осуществляемого в целях инкорпорации исследование нормативных актов ограничиваются решением задачи идентификации их с точки зрения отнесения к выбранной отрасли права и анализом соответствующих текстов, но при этом не проводятся комплексные мониторинговые наблюдения и анализ, а также экспертизы, и оценка нормативных актов.
Более полная мониторинговая деятельность выполняется при осуществлении консолидации законодательства. Сам процесс консолидации состоит из ряда этапов, при этом в каждом из которых применяются соответствующие методы, приемы и способы мониторинга нормативных актов. Методика процесса мониторинга нормативных актов, осуществляемого в процессе консолидации нам представляется следующим образом:
На подготовительной стадии мониторинга осуществляются:
- определение и конкретизация цели мониторинга, осуществляемого в интересах консолидации законодательства;
- выбор вида мониторинга нормативных актов;
- составление плана мониторинговых мероприятий, определение этапов работы, необходимых средств ее обеспечения, проведение организационных мероприятий и установление сроков их осуществления завершения работы.
Далее в ходе мониторингового наблюдения и анализа осуществляется:
- определение объема законодательного материала, подлежащего оценке;
- сбор воедино правового материала и его регистрация;
- выявление несогласованности и конфликтности норм;
- оценка согласованности нормативных актов между собой;
- анализ текстов нормативных актов;
- сбор тематической информации о применении нормативных актов.
В ходе проведения мониторинговой экспертизы отобранных нормативных актов определяется:
- соответствие нормативных актов международным нормам, принципам, а также ратифицированных Россией международных договоров, Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;
- согласованность нормативных актов и соответствие их правилам нормотворченской техники;
- сопоставление норм законодательства субъектов Российской Федерации с нормами федерального законодательства;
В ходе дальнейшей работы основанной на результатах материалов и выводов проведенных мониторинговых мероприятий принимается решение о возможности объединения отобранного и проанализированного массива нормативных актов регламентирующих обособленный вид общественных отношений в один укрупненный акт.
После принятия решения о возможности и целесообразности такого объединения осуществляется:
- "расчистка" материала – освобождение от актов, официально отмененных соответствующими властными органами, а также от актов по отмене других актов, если они не установили новых норм;
- составление списков всех нормативных актов, фактически не действующих и в силу этого подлежащих исключению из дальнейшей работы;
- утверждение составленного списка с органами, которыми были приняты данные акты;
- исключение из текстов действующих нормативных актов вводных частей, не содержащих принципиальных положений и отдельных статей с перечнем отмененных актов, с временными правилами применения акта при введение его в действие; частей фактически утратившие силу, а также статей ненормативного характера;
- создание алфавитно-предметной картотеки, расположение в алфавитно-предметном порядке свободных листов с текстами законодательных актов;
- разработка схемы расположения материала по определенным разделам;
- устранение имеющихся противоречий и повторений;
- придание новому акту логической стройности и целостности.
Здесь следует обратить внимание, что при проведении мониторинга нормативных актов осуществляемого в процессе консолидации не проводится мониторинговая оценка нормативных актов, так как содержание подлежащих объединению в ходе консолидации актов не меняется и созданный объединенный акт не вносит изменений и новелл в действующее законодательство. В случае если в ходе мониторингового анализа отобранных для консолидации нормативных актов обнаруживается низкое качество нормативного акта, серьезные пробелы, коллизии, проблемы в применении нормативного акта на практике, то по результатам мониторинга нормативных актов должны быть даны предложения о невозможности консолидации и выборе другого вида систематизации, предусматривающего изменение содержания правового регулирования.
Таким видом систематизации, возможно станет кодификация, являющаяся ее высшей формой и поэтому требующая более серьезного подхода к мониторинговым исследованиям и анализу.
Рассматривая особенности методики подготовки кодификационных актов, Т.Н. Рахманина обратила внимание на то, что кодификационные акты не должны приниматься поспешно, без глубокого анализа, поскольку их воздействие на правовую систему в целом весьма существенно. Создание кодификационных актов – процесс длительный сложный, требующий больших навыков и нередко специальных знаний[258]. Такой анализ, основанный на выводах специальных экспертных исследований и мониторинговых оценок (как ретроспективных так и перспективных) нормативных актов возможно проводить только в процессе мониторинга нормативных актов.
Методика организации и проведения мониторинга нормативных актов, осуществляемого в целях подготовки проектов кодифицированных актов в целом должна отвечать определенным требованиям, общим правилам и приемам проведения мониторинга, выработанным теорией и практикой нормотворчества. Вместе с тем достаточно специфическая нормативная правовая природа и техника кодификационных актов обусловили наличие особых требований к организации исследований в процессе мониторинга.
В ходе мониторинга важно учитывать объективные факторы, а так же реальные потребности в создании того или иного кодифицированного акта. Прежде всего, необходимо выяснить:
- достаточно ли устойчивы общественные отношения, подлежащие правовому регулированию;
- возможно ли в данном случае создание кодифицированного акта;
- насколько нормативный материал «созрел» для кодификации (степень урегулированности общественных отношений);
- возможность выявления общих аспектов, единой основы правового регулирования;
- в какой форме наиболее целесообразно издать кодифицированный акт.
В целях выяснения вышеуказанных вопросов целесообразно проводить отраслевой и комплексный мониторинг нормативных актов, который следует осуществлять в соответствие со следующей методологией.
На подготовительной стадии мониторинга нормативных актов необходимо:
- определить цели мониторинга;
- отбор объектов мониторинга;
- определить круг субъектов мониторинга;
- осуществить планирование мониторинга.
На основной стадии мониторинга необходимо провести тщательный анализ отобранных нормативных актов, в этих целях целесообразно проводить: мониторинговую экспертизу всех действующих в выбранной отрасли (подотрасли) нормативных актов, в ходе которой, прежде всего, необходимо:
- установить соответствие нормативных актов международным нормам, Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;
- выявить соответствие нормативных актов правилам законодательной техники;
- установить согласованность норм с иными нормативными актами, иной отраслевой принадлежности;
- рассмотреть сочетание федерального и регионального законодательства интересующей отраслевой принадлежности;
- определить возможность изменений в системе «связей» действующих нормативных актов;
- выявление норм устаревших, фактически утративших свое значение;
- отбор норм, оправдавших себя на практике;
- анализ используемой терминологии и рассмотрение вопроса о возможности ее унификации;
- выявление норм временного, оперативного характера, архаизмов, несогласованности, декларативности неконкретности, противоречий вновь изданному законодательству;
- проведение научной и специальных экспертиз на предмет соответствия нормативных актов научным и иным специальным критериям соответствующей отрасли (подотрасли) права;
Далее проводится комплексная мониторинговая оценка нормативных актов в ходе, которой оценивается эффективность реализации нормативных актов посредством:
- изучается практика применения нормативных актов (отчеты, отзывы, доклады исполнительных органов, материалы прокурорских проверок, судебные акты и т.д.);
- изучаются материалы в прессе, имеющиеся мнения ученых, юристов практиков, экспертов и иных специалистов, письма граждан, предложения по теме готовящегося кодифицированного акта;
- проводятся социологические опросы, осуществляется интервьюирование, анкетирование правоприменителей;
- проводятся статистические исследования (синхронные и диахронические статистические сравнения, составление диаграмм данных о применении нормативных актов, сопоставления текстов и т.д.)
- проводятся конференции, заседания «круглых столов», экспертно-консультативных советов с привлечением представителей заинтересованных министерств, федеральных служб и агентств, а так же ученых соответствующего профиля (следует привлекать ученых к мониторингу нормативных актов с самого начала – на уровне подготовки предварительных материалов, справок, дачи развернутых заключений по тем или иным вопросам);
- проводится изучение и анализ зарубежного опыта законодательного регулирования в соответствующей сфере.
На заключительной стадии мониторинга нормативных актов формируются выводы о возможности и целесообразности проведения кодификации и конкретные предложения о механизме и методике создания кодифицированного акта.
В последующем специалисты, проводившие мониторинг участвуют в разработке концепции и проекта нового кодифицированного акта, могут проводить экспертизу проекта, а так же перспективную оценку создаваемого кодифицированного акта, включающую проведение прогнозов, правовых экспериментов, а также различных форм правового моделирования и апробации.
Таким образом, в ходе мониторинга нормативных актов, проводимого в целях осуществления кодификации, как основного и самого сложного вида систематизации законодательства, применяются все методы (приемы, способы) мониторинга нормативных актов, включая широкий спектр социологических исследований.
Подводя итог исследованию роли мониторинга нормативных актов в процессе систематизации законодательства необходимо сделать следующие выводы:
1. Систематизация должна охватывать всю совокупность норм, регламентирующих различные сферы общественных отношений. Это означает, что каждая имеющаяся правовая норма должна занять свое место в нормативном акте, а нормативный акт, в свою очередь, - четко определенное положение среди других нормативных актов. Поскольку работа по систематизации ведется не обязательно в рамках имеющегося правового регулирования, она не только упорядочивает существующие нормы, но и направлена на обновление их системы, требование всеохватности систематизации можно несколько расширить: необходимо стремиться к тому, чтобы правовыми нормами были урегулированы все нуждающиеся в этом общественные отношения[259], а нормы помещались в нормативные акты, составляющие упорядоченную систему. В этой связи мониторинг нормативных актов играет особую роль, именно с его помощью можно выявить какие нормативные акты нуждаются в систематизации, а какие нет.
2. Законодательное регулирование должно стать в результате систематизации подробным. Однако здесь могут возникнуть определенные проблемы, которые вытекают из того, что чем больше норм, тем сложнее обеспечить удобство изучения и провести всесторонний мониторинговый анализ норм права и сделать соответствующие мониторинговые прогнозы развития системы законодательства.
3. Только после проведения соответствующего мониторинга нормативных актов следует осуществлять проведение систематизации нормативных актов. После ее осуществления возможно, во-первых, легко и просто найти нужный нормативный акт, во-вторых, отыскать в конкретном нормативном акте необходимую норму и, наконец, работая с определенным нормативным актом, понять действие всего механизма правового регулирования конкретной группы общественных отношений. Все это необходимо для дачи ответа на вопрос о возможности и целесообразности проведения того или иного вида систематизации и прогнозирования ее результатов.
4. Одним из основных направлений мониторинга нормативных актов, его особой ролью следует считать аналитическую, экспертную и оценочную деятельность по оценке нормативных актов и практики их применения, различных интерпретационных актов, связанных с исследуемыми нормативными установками, а также прогнозирование развития российского законодательства, правовую работу по определен
|
|
|
