 |
Техника внесения в законы изменений и дополнений, признания их утратившими силу
|
|
|
|
Необходимость внесения изменений в документы может быть вызвана различными причинами, обусловленными изменением обстановки, в которой принимался документ, новыми требованиями законодательства, реорганизацией системы управления и т.д. Внесения изменений могут потребовать противоречия и ошибки, выявленные в самом документе. В законодательстве нет каких-либо единых правил внесения изменений во все виды документов. В данном случае можно говорить только об общих подходах. Рассмотрим некоторые из них.
Порядок внесения изменений в документы описывается в рамках правил подготовки и оформления документов. По юридической терминологии - это правила подготовки и оформления правовых актов (нормативных правовых актов). В данном случае будем использовать эти термины как синонимы.
Вопросы внесения изменений в документы нашли отражение в нормативных и методических разработках, посвященных нормотворчеству, подготовке и оформлению правовых актов. В числе этих разработок, действующих на федеральном уровне, необходимо назвать:
● Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (Государственная Дума, 2003 г.);
● Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждены постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009, в ред. от 17.03.2009).
Положения, касающиеся внесения изменений в документы, содержат законы о нормативных правовых актах и нормотворчестве, принятые во многих субъектах Российской Федерации.
Указанные вопросы освещаются в регламентах органов управления. Например, Регламент Правительства Москвы (утвержден постановлением Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП, в ред. от 05.05.2009) содержит подраздел «Внесение изменений в ранее принятый (изданный) распорядительный документ Мэра Москвы, Правительства Москвы и членов Правительства Москвы». Приложением к указанному регламенту являются Правила оформления распорядительных документов о внесении изменений.
|
|
|
Порядок внесения изменений в документы подробно описывается в инструкциях по делопроизводству. Так, соответствующие положения содержатся в Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утверждена приказом Минкультуры России от 08.11.2005 № 536) и разработанных на ее основе ведомственных инструкциях.
Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации содержат многочисленные законодательные и подзаконные акты, посвященные подготовке и оформлению отдельных видов документов. Частью требований, установленных этими актами, являются положения, посвященные внесению изменений в документы.
Какими документами вносятся изменения?
Положения, определяющие порядок внесения изменений в документы, обычно включают следующее общее правило: изменения в правовой акт вносятся правовым актом того же вида, каким принят (утвержден) изменяемый правовой акт. Это правило могут сопровождать оговорки, уточняющие, каким органом принимаются изменения, а также то, что законодательством может быть предусмотрен иной порядок внесения изменений. Например, в Законе Республики Мордовия от 21.02.2002 № 10-З «О правовых актах Республики Мордовия» (в ред. от 30.09.2008) содержится следующее положение: «Внесение изменений в правовой акт осуществляется путем принятия органом, принявшим правовой акт, в который вносятся изменения, правового акта того же вида, если иное не установлено законодательством Российской Федерации и Республики Мордовия».
|
|
|
Следует отметить, что не всегда изменения вносятся с помощью документов того же вида.
Разработки, посвященные подготовке и оформлению документов, как правило, освещают вопрос о том, что понимается под внесением изменений в документы. Так, в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов приводится следующее положение:
«Внесением изменений считается:
· замена слов, цифр;
· исключение слов, цифр, предложений;
· исключение структурных единиц не вступившего в силу законодательного акта;
· новая редакция структурной единицы законодательного акта;
· дополнение структурной единицы статьи законодательного акта новыми словами, цифрами или предложениями;
· дополнение структурными единицами законодательного акта;
· приостановление действия законодательного акта или его структурных единиц;
· продление действия законодательного акта или его структурных единиц».
В соответствии с Регламентом Правительства Москвы внесением изменений в распорядительный документ считается:
· дополнение распорядительного документа структурными элементами (пунктами, абзацами, дефисами), приложениями, словами, цифрами;
· замена слов, цифр;
· изложение в новой редакции заголовка, констатирующей или мотивировочной части, структурного элемента (пункта, абзаца, дефиса), приложения;
· исключение из текста распорядительного документа слов, цифр.
Следует обратить внимание на то, что под изменением документа понимается не только замена одних элементов другими, но и исключение этих элементов без замены, а также дополнение документа новыми элементами.
Наименование документа, которым вносятся изменения
Первое, на что хотелось бы обратить внимание, - это правомочность использования формулировки «внесение изменений и дополнений». Эта фраза весьма распространена в наименованиях и текстах документов, например: приказ Рособразования от 14 мая 2009 г. № 507 «О внесении изменений и дополнения в приказ Рособразования от 22 января 2009 г. № 20».
Данная формулировка используется и в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: «Изменения и дополнения, вносимые в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат регистрации в порядке, установленном настоящими Правилами».
|
|
|
На наш взгляд, такая формулировка не совсем корректна. Как было уже сказано, дополнение - это один из случаев изменения документа. Об этом говорят Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. Это положение содержат многие нормативные правовые акты. Например, в Законе Республики Мордовия от 21.02.2002 № 10-З «О правовых актах Республики Мордовия» (в ред. от 30.09.2008) указано: «Независимо от конкретного содержания правового акта (независимо от того, имеются ли в тексте правового акта замена слов, цифр, исключение слов, цифр или предложений, исключение структурных элементов, новая редакция структурных элементов, дополнение новыми структурными элементами, дополнение структурных элементов новыми словами, цифрами или предложениями) наименование правового акта, изменяющего основной правовой акт, должно содержать слова: "О внесении изменений" (в соответствующем числе)».
Еще один существенный момент связан с тем, насколько полно в названии документа о внесении изменений должны указываться сведения о том, в какой документ и какие изменения вносятся. Здесь возникает дилемма. С одной стороны, более информативным является вариант, при котором указываются все элементы названия изменяемого документа: его вид, дата, номер, наименование. С другой стороны, длинные названия затрудняют систематизацию и поиск документов, неудобны при ссылках. Выходом здесь может быть только отказ от указания некоторых элементов названия изменяемого документа (даты, номера или наименования).
Анализ названий законов о внесении изменений в законодательные акты показывает, что на практике по рассматриваемому вопросу нет единого подхода.
Так, название изменяемого законодательного акта может указываться без даты и номера, поскольку само его название является достаточным для идентификации. Например: Федеральный конституционный закон от 7 мая 2009 г. № 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации"»; Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 30 апреля 2009 г. № 21-ЗАО «О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О местных референдумах в Ямало-Ненецком автономном округе"».
|
|
|
Вместе с тем на практике часто встречается и полное указание данных об изменяемом законодательном акте, например: Закон города Москвы от 22 апреля 2009 г. № 8 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 20 июня 2001 года № 25 "О развитии образования в городе Москве"»; Закон Волгоградской области от 6 мая 2009 г. № 1877-ОД «О внесении изменения в Закон Волгоградской области от 3 мая 2006 г. № 1222-ОД "О Реестре должностей государственной гражданской службы Волгоградской области"».
В подзаконных актах при указании в названии сведений об изменяемом документе также возможны различные варианты.
Эти сведения могут быть приведены в полном объеме, например: постановление Правительства Республики Бурятия от 8 апреля 2009 г. № 119 «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Бурятия от 28 января 2009 г. № 26 "Об утверждении Порядка формирования Резерва управленческих кадров Республики Бурятия"».
Достаточно сложным представляется формулирование названия правового акта, которым изменения вносятся не в один, а в несколько документов. Такие названия зачастую оказываются малоинформативными, например: Закон Астраханской области от 5 мая 2009 г. № 23/2009-ОЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Астраханской области»; постановление Фонда социального страхования Российской Федерации от 13 апреля 2009 г. № 92 «Об изменении некоторых актов Фонда социального страхования Российской Федерации».
В тех случаях, когда речь идет о внесении изменений в несколько правовых актов, в названии может быть указан основной из них, например: Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 91-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В названии может быть также указана общая для изменяемых документов причина внесения изменений или тема (вопросы) например: Федеральный закон от 12 мая 2009 г. № 94-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации»; постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2009 г. № 449 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации по вопросам досрочного назначения трудовой пенсии по старости».
|
|
|
В законодательстве, определяющем порядок внесения изменений в документы, содержится еще одно требование к названию документов о внесении изменений. Оно заключается в следующем: если в правовом акте одновременно со статьями о внесении изменений в правовые акты содержится статья (пункт) с перечнем правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, то наличие таких структурных элементов обязательно должно быть отражено в наименовании правового акта. Например: Федеральный закон от 9 апреля 2009 г. № 56-ФЗ «О внесении изменения в статью 825 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации и признании утратившей силу статьи 10 Федерального закона "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации"».
Изменения, как правило, вносятся только в основной правовой акт. Вносить изменения в основной правовой акт путем внесения изменений в изменяющий его правовой акт не допускается.
В преамбуле к правовому акту указываются основания, цели, причины внесения изменений, например: «В связи с кадровыми изменениями...», «В целях рационального расходования бюджетных средств...».
В соответствии с Методическими рекомендациями по юридико-техническому оформлению законопроектов законопроекты о внесении изменений в законодательные акты, а также законопроекты, содержащие перечни законодательных актов, признаваемых утратившими силу, имеют особую структуру статьи. Такие законопроекты:
● не имеют наименований статей;
● делятся на пункты, нумеруемые арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой, или на абзацы, не имеющие обозначений.
Пункты могут делиться на подпункты, обозначаемые строчными буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой. Например:
Статья 1
Внести в Федеральный закон от... №... «Об...» (Собрание законодательства Российской Федерации,..., №..., ст.....) следующие изменения:
1).........; (пункт 1)
2).........; (пункт 2)
3).........: (пункт 3)
а)..........; (подпункт «а» пункта 3)
б)..........; (подпункт «б» пункта 3)
4).......... (пункт 4)
Текст правового акта, как правило, начинается со слов: «Внести в (указывается вид, дата, регистрационный номер и наименование документа, в который вносятся изменения) следующие изменения:...». Например: «Внести в Федеральный закон от 23 ноября 2007 года № 270-ФЗ «О Государственной корпорации "Ростехнологии"» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 48, ст. 5814) следующие изменения:...».
При внесении изменений в кодексы дата и номер не указываются. Например: «Внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 1, ст. 1; 2007, № 26, ст. 3089; № 31, ст. 4007) следующие изменения:...»
Вносимые в правовой акт изменения должны излагаться последовательно с указанием конкретной структурной единицы правового акта (начиная с наименьшей), в которую вносятся изменения. Например: «1) абзац второй части 4 статьи 34 после слов "частями 5 и 11 статьи 37" дополнить словами "и статьей 74.1"».
Если из текста документа исключаются (дополняются) отдельные слова, то в правовом акте, которым вносятся изменения, указывается, в каком месте текста (наименование, преамбула, статья (пункт), абзац, приложение и т.д.) исключаются (дополняются) слова, а сами слова указываются в кавычках.
Внесение изменений в документ в обобщенной форме (в т.ч. замена слов и словосочетаний с использованием формулировки «по тексту») не допускается. Каждое изменение должно быть оформлено отдельно с указанием конкретного структурного элемента правового акта. Внесение изменений в обобщенном виде допускается только в одну статью (пункт), пункт статьи, часть статьи (пункта) правового акта.
Если в тексте документа заменяются цифровые показатели (денежная сумма, площадь), то ранее указанные и новые показатели в тексте правового акта, которым вносятся изменения, указываются в кавычках.
При необходимости заменить цифровые обозначения употребляется термин «цифры», а не «числа». Например: «цифры "12, 14, 125" заменить цифрами "13, 15, 126"».
При необходимости заменить слова и цифры употребляется термин «слова». Например: «слова "в 50 раз" заменить словами "в 100 раз"».
Дополнение абзацами вносится только в конец соответствующего структурного элемента. При необходимости включить новый абзац между уже имеющимися абзацами дается новая редакция того структурного элемента правового акта, к которому относится абзац.
При исключении из нормативного правового акта разделов, подразделов, глав, статей, пунктов и подпунктов, а также при дополнении нормативного правового акта разделами, подразделами, главами, статьями, пунктами и подпунктами изменение нумерации последующих разделов, подразделов, глав, статей, пунктов и подпунктов не производится.
Внесение значительного числа изменений в правовой акт может осуществляться путем принятия его в новой редакции.
При внесении изменений в правовой акт путем принятия его в новой редакции не допускается изменение вида и наименования правового акта.
В Регламенте Правительства Москвы установлено, что распорядительный документ издается в новой редакции с одновременным признанием утратившим силу ранее действовавшего документа в случаях, если:
● необходимо внести изменения, требующие переработки распорядительного документа по существу и не позволяющие ограничиться новой редакцией его отдельных структурных элементов;
● необходимо внести в распорядительный документ изменения, затрагивающие почти все его структурные элементы;
● сохраняют значение только отдельные структурные элементы распорядительного документа, причем частично;
● необходимо внести изменения в распорядительный документ, признанный утратившим силу в неотделимой части.
В Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, законах субъектов Российской Федерации и других разработках, устанавливающих порядок внесения изменений в документы, содержится следующее правило: при необходимости внести изменение в приложение, изложив его в новой редакции, текст новой редакции приложения включается в текст изменяющего правового акта, а не является приложением к нему.
|
|
|
