История борьбы с коррупцией

Своими корнями это социальное явление уходит в глубокое прошлое. Об этом свидетельствуют библейские изречения о фактах, расценивающихся в настоящее время как проявления коррупции. Зарождение “легальной” коррупции в России относится к IX-Xвв., когда возникает, по примеру Византии, институт «кормления»: древнерусский институт направления главой государства (князем) своих представителей (воевод, наместников) в провинцию без денежного вознаграждения. Предполагалось, что население региона будет «кормить» наместника. Последний обладал огромными полномочиями, и ясно, что население не скупилось на подношения. Когда воеводы, возвращались в Москву, они везли с собой накопленное добро, «подарки», «излишки» которых изымались еще при въезде в «златоглавую» в пользу казны. Так возникала круговая порука взяточников, провинциальных и столичных. Кормление было официально отменено в 1556 г., но традиция жить и богатеть за счет подданных фактически сохранилась надолго. Кормление трансформировалось в лихоимство (подкуп за действия, нарушающие действующее законодательство) и мздоимство (за действия без нарушения закона). Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III. Его внук Иван Грозный в 1561 году ввел Судную грамоту, которая устанавливала санкции в виде смертной казни за получение взятки судебными чиновниками местного земского управления. Она гласила: «А учнут…судьи судити не прямо, по посулам, а доведут на них то, …судей казнити смертною казнью, а животы их велети имати да отдавати тем людям, кто на них донесет»¹⁸. К ХV в. лихоимство и мздоимство уже образовывали систему взяточничества, коррупции. Первым законом, определившим наказание за взятку судей явился «Судебник» 1497 г. Новое проявление взяточничества - вымогательство известно с ХVI века. Ко времени царя Алексея Михайловича Романова относится практически единственный народный бунт антикоррупционной направленности. Он произошел в Москве в 1648 г. и закончился победой москвичей, хотя часть города сгорела вместе с немалым количеством мирных жителей. В этот период возникает практика «взятки за лицензию», начатая царским тестем боярином Ильей Милославским. Московский бунт 1648 г. оказался единственным в российской истории выступлением против взяточников и коррупционеров.Процесс развития государственного аппарата сопровождался увеличением численности чиновников. Но на всем протяжении русской истории для чиновничества был характерен низкий профессиональный уровень, плохое материальное обеспечение, недостаточная организация контроля и неэффективность мер ответственности, что являлось бесспорной предпосылкой наличия в его среде коррупционных правонарушений.Параллельно с развитием государственного аппарата и увеличением численности чиновников происходит становление и развитие законодательства в области борьбы с коррупцией. Впервые посул как коррупционное правонарушение, т.е. взятка, назывался в Псковской судной грамоте 1467 г., но никакого наказания за взимание тайного посула не предусматривалось, и только в Судебнике 1550 г. такие санкции были установлены.Вопросы уголовной ответственности за взяточничество и иные формы проявления корыстных злоупотреблений по службе рассматривались в Соборном уложении 1649 года. Статьи 5 и 7 Уложения предусматривали уголовную ответственность за принятие вознаграждения должностными лицами судебных органов, а статья 6 расширяла круг субъектов подлежащих ответственности за получение взятки, к ним стали относиться лица, которые выполняли те же функции, что и судебные чиновники.¹⁹К ХVIII веку коррупция в России становится тотальным злом. Петр I был потрясен ее масштабами. Он пытался бороться с ней привычными репрессивными мерами вплоть до смертной казни. В период правления Петра I законодательство, помимо должностных лиц, к субъектам коррупции стало относить посредников, пособников, подстрекателей и недоносителей.Но все было тщетно (даже ближайший сподвижник Петра - князь А. Меньшиков сам был крупнейшим коррупционером.Петр I старался всеми возможными методами и средствами навести порядок в делах государственной службы России, воздействуя на мздоимцев, лихоимцев и вымогателей. В целях предупреждения взяточничества он ввел новый порядок прохождения государственной службы для воевод. Они не могли находиться на этой должности более двух лет. Данный срок мог быть продлен только в том случае, если имелась письменная просьба жителей города о том, чтобы воевода продолжал исполнять свои обязанности.Учитывая распространенность взяточничества как наиболее опасной формы корыстного злоупотребления по службе, указом от 23 августа 1713 г. Петр I ввел, наряду с получением взятки, уголовную ответственность за дачу взятки. 24 декабря 1714 г. Петр I издает новый указ, ужесточавший наказание за совершение корыстных злоупотреблений по службе должностными лицами органов государственной власти и управления. Указ ввел уголовную ответственность за пособничество в совершении корыстного злоупотребления по службе и за недонесение о совершении этих преступлений. В этом указе данная категория преступлений рассматривалась как направленная против интересов государства.В результате проведенной Петром I реформы законодательства, направленного на борьбу с коррупцией в государственном аппарате, изменилось содержание понятий лихоимства и мздоимства. Под лихоимством стали понимать принятие должностным лицом органа государственной власти и управления взятки за совершение действия или бездействия по службе, если при этом происходило нарушение этим лицом служебных обязанностей. Если же должностное лицо органа государственной власти и управления за получение не предусмотренного законом вознаграждения совершало деяние в пределах круга своих полномочий по службе, то такое преступление называлось мздоимством. В 1845 г. было принято Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных, которым было изменено и существенно дополнено законодательство об ответственности за взяточничество и другие формы проявления коррупции, введены новые нормы. В главе шестой пятого раздела Уложения предусматривалась уголовная ответственность за корыстные злоупотребления по службе, включая взяточничество. Эта глава называлась «О мздоимстве и лихоимстве» и состояла из тринадцати статей.В ст. 401 Уложения предусматривалась уголовная ответственность за мздоимство. Выражалось наказание в денежном штрафе, вдвое большем, чем цена принятого. В данной статье указывались две формы получения взятки: взятка-благодарность и взятка-подкуп. За подкуп должностное лицо, кроме денежного взыскания, подвергалось еще и освобождению от должности, но в случае деятельного раскаяния в совершенном преступлении оно по решению суда могло быть подвергнуто более мягкому наказанию. Должностное лицо за получение не предусмотренного законом вознаграждения, связанного с нарушением обязанностей по службе, подвергалось ответственности по ст. 402 Уложения. За это преступление предусматривалось наказание в виде лишения свободы на срок от одного до трех лет или сечения розгами от 70 до 80 ударов и отдачи в арестантские роты на срок от двух до пяти лет.В ноябре 1862 г. императором Александром II издается Указ «Об изыскании причин и представлении средств к искоренению сей язвы» (коррупции). В указе была определена государственная стратегия исследования причин коррупции.К ХХ веку в России взяточничество неразрывно сплелось и срослось со всем строем и укладом политической жизни. Смена государственного устройства и формы правления в октябре 1917 г. не устранила коррупцию как явление и необходимость борьбы с ней. Декретом СНК РСФСР «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г. предусматривалась уголовная ответственность за взяточничество (лишение свободы на срок не менее 5 лет, соединенный с принудительными работами на тот же срок). В дальнейшем ответственность за взяточничество устанавливалась Уголовным кодексом РСФСР 1922 г., 1926 г., 1960 г. В этих законах регламентировалась ответственность за получение взятки, дачу взятки, посредничество во взяточничестве и провокацию взятки.Советское государство с первых дней своего существования предпринимало попытки жесточайшими мерами, включая смертную казнь, бороться с взяточничеством и столь же тщетно.Так, в закрытом письме ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» от 29 марта 1962 г. говорилось, что взяточничество - это «социальное явление, порожденное условиями эксплуататорского общества». Октябрьская революция ликвидировала коренные причины взяточничества. В качестве причин коррупции перечислялись недостатки в работе партийных, профсоюзных и государственных органов, в первую очередь в области воспитания трудящихся²⁴.В записке отдела административных органов ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством в 1975 - 1980 гг.» от 21 мая 1981 г. указано, что в 1980 г. выявлено более 6000 случаев взяточничества, что на 50 % больше, чем в 1975 г. Рассказывается о появлении организованных групп. Говорится о фактах осуждения министров и заместителей министров в республиках, о других союзных министерствах, о взяточничестве и сращивании с преступными элементами контрольных органов, о взяточничестве в прокуратуре и судах. В качестве причин указываются: серьезные упущения в кадровой работе; бюрократизм и волокита при рассмотрении законных просьб граждан; плохая работа с жалобами и письмами граждан; грубые нарушения государственной, плановой и финансовой дисциплины; либерализм по отношению к взяточникам; плохая работа по формированию и анализу общественного мнения. Проблема необходимости борьбы с коррупцией стала очевидной уже в начале 90-х гг. К этому времени были подготовлены и представлены в Верховный Совет СССР несколько проектов, направленных на борьбу с коррупцией. В июле 1991 г., было принято постановление Секретариата ЦК КПСС «О необходимости усиления борьбы с преступностью в сфере экономики». Но, как ни странно, ни о взяточничестве, ни о коррупции в нем не было ни слова. Таким образом, можно сделать следующие выводы.Коррупция является наиболее распространенным явлением в период проведения масштабных государственных реформ, однако искоренить либо свести к минимуму это явление одними карательными мерами, как это пытались сделать в царской России, невозможно. Во времена царской России отдельными царями предпринимались попытки выявления причин и условий, порождающих коррупцию, принимались некоторые нормативные акты, ограничивающих это явление. Однако все принимаемые меры, как правило, были односторонними, носили характер временных кампаний. Зачастую борьба осуществлялась со следствием, а не с причинами, и не было комплексного государственного подхода в борьбе с коррупцией.