 |
Развитие межбюджетных отношений при переходе к рыночной экономике
|
|
|
|
В настоящее время в новую фазу вступила реформа межбюджетных отношений на базе создания сбалансированной системы прав и ответственности органов государственной власти РФ, её субъектов и органов местного самоуправления.
Среди мер по преодолению бюджетного кризиса особое место занимает упорядочение межбюджетных отношений.
Острой и трудноразрешимой проблемой остается оптимизация многоуровневой бюджетной системы, которая объединяет федеральный бюджет, бюджеты 89 субъектов Федерации и местные бюджеты (городские, сельские, районные и т.п.).
На практике отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, а также между последними и местными (городскими, районными) бюджетами расплывчаты и неустойчивы. Противоречия возникают постоянно, никто толком не знает, какой уровень власти отвечает за расходование налогов на те или иные цели. Бюджетная система слишком сложна и запутанна.
До 1994 г. нормативы отчислений по основным налогам, оставляемым территориям, назначались "в индивидуальном порядке". Предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе были созданы в 1994 г., когда был организован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) и стали использоваться трансферты. Тем самым была заложена ныне действующая в России система межбюджетных отношений.
Однако субъективный характер бюджетной политики преодолеть так и не удалось. Среди причин называют неустраненную возможность нецелевого использования трансфертов; обилие федеральных программ типа северного завоза и необеспеченных расходов в бюджетах регионов, покрываемых центром; использование в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного 1991 г. с последующим доведением их до года, принимаемого за базовый по доходам.
|
|
|
Система межбюджетных отношений имеет и другие недостатки. В частности, трансферты из ФФПР определяются с учетом текущих расходов и почти не влияют на территориальное перераспределение государственных инвестиций. Расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы не в полной мере обоснованы и закреплены. Отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ. Региональные власти не заинтересованы в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Недостаточна нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах. Все это не способствует сокращению дотационности бюджетов субъектов, снижению встречных финансовых потоков.
Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким, потому что усугубляется диспропорция между растущими расходными полномочиями субъектов Федерации и неизменным долевым объемом доходных источников. В последние годы снижается удельный вес налогов, переданных в федеральный бюджет. В 1994 г. он составил 37,9%, в 1995 г. - 46,5, в 1996 г. - 48,6, в 1997 г. - 44,4, в первом полугодии 1998 г. - 42,1%. Одновременно сокращались поступления из федерального бюджета в территориальные бюджеты по всем направлениям межбюджетных расчетов (возмещение передачи социальной сферы и жилья, северный завоз, реализация региональных программ и др.).
Из-за спада производства резко сократились база налогообложения и доходы бюджетов всех уровней. Расходы бюджетной системы (социальные гарантии, правоохранительная деятельность, управление и т.п.) становятся непосильными для слабеющей экономики. Но политические, социальные и иные соображения не позволяют прекратить финансирование государственных расходов, не покрываемых доходами. Региональные власти используют любые возможности для получения финансовой поддержки из федеральной казны.[1]
|
|
|
Интерес усиливается тем, что финансовая поддержка, как правило, поступает "живыми" деньгами и позволяет выдать зарплату и сделать иные социальные платежи, которые не реализовать в товарной, зачетной и денежно-суррогатной формах. Это тем более важно, что в условиях обострившегося хронического недофинансирования и задержек в исполнении бюджетов активно использовались неденежные формы зачетов. Так, в 1996 г. доля неденежных поступлений в налоговых доходах федерального бюджета составила 38,5%, в 1997 г. - 15,4, в 1998 г. - 12,4% (было объявлено о полном прекращении с 1 января 1998 г. практики налоговых зачетов, но в связи с бюджетным кризисом с июня взаимозачеты возобновились).
Таким образом, формирование системы межбюджетных отношений является на сегодняшний день необходимым и крайне современным шагом. Концепцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 г. и на период до 2000 г., утвержденной Постановлением Правительством РФ 23.04.1998 г. (далее по тексту «Концепцией»), предусмотрен целый комплекс необходимых мероприятий. Программа стабилизации экономики и финансов также содержит подробный перечень мер по упорядочению межбюджетных отношений, в числе которых:
· утверждение новой методики распределения финансовой поддержки регионов, устраняющей субъективизм и обеспечивающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, стимулирующей увеличение сбора налогов;
· инвентаризация и жесткое регулирование региональных заимствований, обеспечивающее их целевой и эффективный характер;
· обеспечение прозрачности региональных бюджетов;
· отмена взаимозачетов по бюджетам субъектов Федерации;
· заключение договоров субъектов РФ об обслуживании в органах Федерального казначейства и проведение через них денег по оплате за энергию и газ региональных бюджетополучателей;
· консолидация в региональные бюджеты внебюджетных фондов, стимулирование собственных налоговых усилий через увязку объемов полученных трансфертов из ФФПР;
|
|
|
· обусловленность представляемых трансфертов, в том числе отказ от предоставления трансфертов регионам, использующим зачеты, накапливающим задолженность по заработной плате работникам бюджетных организаций;
· особый порядок отношений с высокодотационными регионами, включающий жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и исполнением их бюджетов;
· введение механизма внешнего финансового управления для регионов, находящихся в состоянии финансового кризиса;
· создание Фонда региональных финансов для стимулирования усилий по оздоровлению региональных финансов.
Следует также отметить, что принятие нового Бюджетного кодекса РФ названо данной Программой в числе условий для преодоления финансового кризиса (БК РФ входит в состав предложенного Правительством антикризисного пакета нормативных актов) и, несомненно, имеет огромное значение для нормализации бюджетных отношений в Российской Федерации.[2]
В Концепции расходные полномочия распределены между бюджетами.
Исключительно из федерального бюджета финансируются расходы на федеральные органы государственной власти, федеральную судебную систему и международную деятельность в общефедеральных интересах; на оборону, безопасность государства и конверсию; на фундаментальные исследования и научно-технический прогресс; на государственную поддержку атомной энергетики, железнодорожного, воздушного и морского транспорта; на содержание учреждений в федеральной собственности или ведении федеральных органов государственной власти; на обслуживание и погашение государственного долга РФ; на компенсацию внебюджетным фондам выплаты пенсий и пособий, финансируемых из федерального бюджета; на пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва; на реализацию решений федеральных органов, приведших к увеличению расходов или уменьшению доходов бюджетов других уровней; на осуществление государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; на проведение выборов и референдумов РФ; на федеральные инвестиционные программы; на финансовую поддержку субъектов Федерации и др.
|
|
|
Исключительно из бюджетов субъектов Федерации финансируются расходы на органы государственной власти и управления субъектов Федерации; на формирование их собственности; на международные и внешнеэкономические связи; на предприятия и организации, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ; на дорожную сеть регионального значения; на средства массовой информации субъектов РФ; на обслуживание и погашение долга субъектов; на проведение выборов и референдумов на их территории; на региональные целевые программы; на финансовую помощь местным бюджетам; на осуществление государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате принятия органами власти субъектов РФ решений, которые повлекли увеличение бюджетных расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, и др.
Исключительно из бюджетов муниципальных образований финансируются расходы на органы местного самоуправления; на формирование муниципальной собственности и управление ею; на учреждения образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, СМИ, находящихся в муниципальной собственности или ведении органов местного самоуправления; на муниципальные органы охраны общественного порядка; на муниципальное жилищно-коммунальное хозяйство; на муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; на благоустройство и озеленение территории, утилизацию и переработку бытовых отходов; на содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов; на транспортное обслуживание населения и муниципальных учреждений; на целевые программы, принимаемые органами местного самоуправления; на обслуживание и погашение муниципального долга; на целевое дотирование населения; на проведение муниципальных выборов и местных референдумов и др.
Совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований финансируются расходы на государственную поддержку отраслей промышленности (кроме атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов; на правоохранительную деятельность и противопожарную безопасность; на научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-исследовательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс; на социальную защиту населения; на охрану окружающей среды, охрану и воспроизводство природных ресурсов; на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; на рыночную инфраструктуру; на развитие федеративных и национальных отношений; на средства массовой информации; на финансовую помощь другим бюджетам и т.д.
|
|
|
В 1998 г. проведена инвентаризация расходных полномочий федерального, регионального и местных бюджетов и регламентирующих их нормативных правовых актов. Согласно Концепции по результатам этой работы в 1999 г. в федеральном законодательстве, а также в договорах и соглашениях с субъектами Федерации должно быть конкретизировано разграничение расходов и бюджетной ответственности органов власти и управления разных уровней. Субъектам РФ рекомендовано, опираясь на федеральное законодательство и соглашения с федеральными органами государственной власти законодательно закрепить расходы за их бюджетами и бюджетами муниципальных образований.
Налоговые доходы следующим образом разграничены в Концепции между бюджетами разных уровней:
· федеральные налоги - налог на добавленную стоимость, налог на прибыль (доход), налог на доход от капитала, подоходный налог с физических лиц, акцизы на минеральное сырье и на отдельные товары и услуги, таможенная пошлина, налог на дополнительный доход от добычи углеводородов, налог за пользование недрами, сбор за право пользования объектами животного мира, водными, биологическими ресурсами, водный и лесной налоги, налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы, экологический налог, государственная пошлина, федеральные лицензионные сборы. Кроме того, федеральным законодательством могут вводиться специальные налоговые режимы в виде вмененного налога, единого налога на предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности, единого налога на сельхозпредприятия;
· региональные налоги (их вправе вводить субъекты Федерации на своей территории) - налог на имущество предприятий и организаций, дорожный и транспортный налоги, налог с продаж, налог на игорный бизнес, региональные лицензионные сборы, налог на недвижимость, заменяющий налог на имущество предприятий и организаций, налог на имущество физических лиц и земельный налог. В федеральном законодательстве предусмотрены нормы, обеспечивающие зачисление основной части поступлений от конкретного налога в местные бюджеты, а также право органов местного самоуправления определять (в пределах законодательно установленных ограничений) налогооблагаемую базу, налоговые ставки и льготы;
· местные налоги (их вправе вводить органы местного самоуправления на территории муниципального образования) - земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на наследование и дарение, налог на рекламу, местные лицензионные сборы.
Поступления от отдельных федеральных налогов должны распределяться между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации по единым базовым нормативам, закрепленным в федеральном законодательстве не менее чем на 3 года. Аналогичный срок предусмотрен и для распределения поступлений от федеральных и региональных налогов между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами на основе базовых (минимальных) нормативов, закрепленных за бюджетами муниципальных образований.
|
|
|
