 |
Реформирвание межбюджетных отношений – важнейшее направление формирования эффективной экономики
|
|
|
|
Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления (межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий. Одновременно она является важнейшей предпосылкой развития в России реального федерализма - территориальной формы демократии. Сложившаяся, во многом стихийно, к середине 1990-х годов система межбюджетных отношений не обеспечивала решения этих задач. Необходимость ее коренного реформирования и создания в России реального бюджетного федерализма неоднократно подчеркивалась на самом высоком политическом уровне, в решениях органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации.
Полученные на первом этапе реформы межбюджетных отношений (1998-1999 гг.) результаты могут быть сгруппированы по следующим основным направлениям: 1) более четкое разграничение расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней; 2) создание предпосылок для сокращения "нефинансируемых мандатов"; 3) упорядочивание налоговых полномочий и пропорций разделения доходов между уровнями бюджетной системы; 4) реформирование механизма распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов (ФФПР); 5) совершенствование механизмов инвестиционной поддержки регионов; 6) поддержка реформирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации; 7) повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.
|
|
|
Формирование эффективной системы бюджетного федерализма должно начинаться с четкого и понятного для граждан разграничения ответственности властей разных уровней за финансирование расходов. До 1998 г. эта важнейшая сфера оставалась неурегулированной. Вступивший в силу Бюджетный кодекс в определенной степени прояснил закрепление расходных полномочий и ответственности властей разных уровней, однако этого недостаточно для достижения целей реформы межбюджетных отношений. В связи с этим Минфин России впервые провел полную инвентаризацию нормативно-правовых актов, регламентирующих расходные обязательства и полномочия властей разных уровней, и на ее основе составил базовую схему закрепления расходных полномочий за федеральными, региональными и местными бюджетами на основе четких принципов (территориального масштаба, приближения расходов к населению, эффективности). Были подготовлены соответствующие поправки к Бюджетному кодексу, включенные в общий пакет поправок, вносимый в Правительство Российской Федерации в 2000 г.
Основным направлением реформы межбюджетных отношений на ее первом этапе (1998-1999 гг.) стал переход к новой методике распределения трансфертов ФФПР. После внедрения в 1999 году новой методики распределения трансфертов, на 2000 год она было значительно усовершенствована, предусматривая распределение трансфертов на основе индексов региональных расходов, определенных по региональным нормативам финансирования основных социально-значимых расходов, и оценок налогового потенциала регионов. По сравнению с методикой 1994-1998 гг., новая методика намного прозрачнее и объективнее, имеет четкие критерии выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, усиливает стимулы к оптимизации бюджетных расходов и повышению собираемости налогов на региональном и местном уровне. Новая методика позволяет сосредоточить средства ФФПР в наименее обеспеченных, по объективным причинам, регионам и тем самым повысить социальную эффективность финансовой помощи. Число регионов, не получающих трансферты ФФПР, возросло с 13 в 1997-1999 гг. до 18 в 2000 году. Впервые после 1995 года внесенное Правительством Российской Федерации распределение трансфертов ФФПР на 1999 и 2000 год не было изменено при утверждении соответствующих проектов федерального бюджета Государственной Думой.
|
|
|
С 2000 года в составе федерального бюджета создан Фонд регионального развития. Министерство экономики Российской Федерации, во взаимодействии с Минфином России, разработало методику и порядок использования средств данного Фонда (в части программ развития регионов), однако в полной мере реализовать их при рассмотрении и утверждении федерального бюджета на 2000 г. не удалось. Постановлением Правительства было утверждено Положение о предоставлении государственных гарантий под инвестиционные проекты социальной и народнохозяйственной значимости, Минэкономики приняло регламент работы по проведению конкурсов инвестиционных проектов на получение государственных гарантий.
Принятый в 1997 г. федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления" не оправдал возлагавшихся на него надежд. Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются неупорядоченными и непрозрачными при весьма низкой степени реальной финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. В связи с этим Минфином России были подготовлен и разослан в федеральные министерства и в регионы проект Методических рекомендаций по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. После его доработки с участием заинтересованных министерств и ведомств, представителей региональных и местных финансовых органов, органов местного самоуправления данный проект предполагается утвердить в качестве официального документа федерального уровня.
|
|
|
Улучшению бюджетному планированию в регионах будет способствовать утверждение, начиная с 2000 г., трансфертов в абсолютной сумме, а не в доле от ФФПР. Кроме того, усиливается социальная направленность трансфертов за счет введения целевого трансферта на выплату пособий гражданам, имеющим детей. Включение в состав трансфертов ФФПР отдельной строкой средств на северный завоз и дотации к энерготарифам также должно повысить ответственность региональных властей за их эффективное и целевое использование.
Заключение
Следует в заключение привести некоторые общие предложения о политическом подходе, который может оказаться полезным в необычайно сложной экономической ситуации, описанной выше.
В тяжелой, но необходимой задаче, которую поставило перед собой действующее правительство, заключающейся в изменении стратегии экономических преобразований и развития, регионам отводится важная роль. Подчеркивается значение регионов в реализации и развитии экономической политики и утверждается, что экономически выгодно предоставить им значительную автономию, позволяющую регионам больше возможностей экспериментировать и учиться на опыте. Федеральное правительство должно поддерживать эту тенденцию, в то же время совершенно справедливо подчеркивая свою центральную (главную) роль в регулировании рынков страны и определяя форму и направление политики экономических преобразований и развития.
Важно предоставить большую степень бюджетной автономии региональным и в особенности местным государственным органам, в то же время обеспечивая, чтобы они продолжали переводить все требуемые налоговые платежи в центр и выполнять другие свои бюджетные обязательства. Этот вопрос имеет два аспекта. Желательно, чтобы и региональные и местные государственные органы получали большую долю собираемых ими налогов, и получали выгоду от определенных налогов, которые были бы полностью защищены от любого перевода на другие уровни государственного управления. Тогда каждый уровень государственного управления мог бы выработать собственную доходную базу, обеспечивая более устойчивую основу для собственного бюджета и получая необходимый стимул способствовать росту местной экономики для дальнейшего расширения источников дохода.
|
|
|
Второй аспект заключается в упрощении системы трансфертов налоговых платежей, в частности сокращении необходимости перевода средств вверх и вниз по бюджетной лестнице между разными уровнями государственного управления. Это было бы административно проще и уменьшило бы вероятность “потери” средств во время таких переводов (особенно если они производятся через негосударственные структуры, такие как банки, а не через казначейскую систему). Это в свою очередь помогло бы создать необходимую атмосферу доверия между уровнями государственного управления и в отношениях с широкой общественностью.
Такое упрощение помогло бы сократить количество регионов, которые в итоге являются реципиентами (получателями) бюджетных трансфертов. Сегодня, когда в обычный год 75 - 80 из 89 субъектов федерации являются реципиентами, это оказывает отрицательное воздействие как на регионы-доноры, так и регионы - реципиенты. В небольшой группе регионов-доноров нарастает раздражение и в период, когда доходы повсеместно очень невелики, желание воспротивиться попыткам заставить отдать часть доходов. Если бы система смогла бы превратить в доноров по крайней мере половину регионов, это могло бы снять часть напряженности. Это положительно сказалось бы и на реципиентах. Пока большинство федеральных единиц является реципиентами, у них есть большой соблазн сводить свою бюджетную задачу к лоббированию с целью выторговать у центра наиболее выгодный механизм передачи бюджетных средств или еще какие-нибудь привилегии. Лучше было бы выработать механизм, стимулирующий их больше полагаться на собственную внутреннюю доходную базу.
Непрекращающийся общий экономический спад в России и связанные с ним проблемы, такие, как демонетизация, бесконечно усложняют эту задачу. Существует вполне понятное давление, имеющее целью изменить и ввести новую систему минимальных социальных нормативов, которые должны соблюдать местные бюджеты. Неуклонный спад социального обеспечения – серьезный источник общественного разочарования и недовольства. Однако пока идет постоянное сокращение имеющихся финансовых ресурсов, любая попытка найти новые устойчивые нормативы поставит власти в положение собаки, пытающейся поймать свой хвост. Как это ни неприятно, разумнее отложить любые решения о социальных нормативах до прекращения экономического кризиса, которое даст возможность определить объем имеющихся источников средств.
|
|
|
С той же целью крайне важно направить бюджетную систему, включая межбюджетные отношения между уровнями государственного управления, на стимулирование экономического развития и срочно устранить всякого рода давление, препятствующее росту и развитию. Кроме давления системы бюджетных трансфертов (особенно на местные государственные органы), в этом отношении следует обратить внимание на сложность налогообложения малого бизнеса и методы, применяемые налоговой полицией. Важной частью региональной политики в целом были бы стимулирующие инвестиции, налогово-бюджетные меры, которые поощряли бы регионы, где наблюдается наиболее развитое предпринимательство и самый большой экономический рост. В настоящее время нежелательно облагать налогами вновь созданные ресурсы, чтобы перераспределять их в более экономические отсталые регионы, даже в интересах преодоления социально-экономических асимметрий.
Формирование системы межбюджетных отношений является на сегнодняшний день одной из важнейших задач, стоящих перед Правительством.
Для стабилизации экономики и финансов необходимо проинятие следующих мер по упорядочению межбюджетных отношений:
· утверждение новой методики распределения финансовой поддержки регионов, устраняющей субъективизм и обеспечивающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, стимулирующей увеличение сбора налогов;
· инвентаризация и жесткое регулирование региональных заимствований, обеспечивающее их целевой и эффективный характер;
· обеспечение прозрачности региональных бюджетов;
· отмена взаимозачетов по бюджетам субъектов Федерации;
· заключение договоров субъектов РФ об обслуживании в органах Федерального казначейства и проведение через них денег по оплате за энергию и газ региональных бюджетополучателей;
· консолидация в региональные бюджеты внебюджетных фондов, стимулирование собственных налоговых усилий через увязку объемов полученных трансфертов из ФФПР;
· обусловленность представляемых трансфертов, в том числе отказ от предоставления трансфертов регионам, использующим зачеты, накапливающим задолженность по заработной плате работникам бюджетных организаций;
· особый порядок отношений с высокодотационными регионами, включающий жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и исполнением их бюджетов;
· введение механизма внешнего финансового управления для регионов, находящихся в состоянии финансового кризиса;
· создание Фонда региональных финансов для стимулирования усилий по оздоровлению региональных финансов.
Для решения проблемы бюджетного устройства Рф необходимо пересмотреть сложившиеся отношения между бюджетами различных уровней, а также придерживаться следующих принципов:
· самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);
· законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;
· соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);
· нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;
· наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.
Таким образом, развитие российской модели бюджетно-налогового федерализма должно обеспечить адаптацию сложившегося механизма межбюджетных отношений к достижению основной цели экономической политики – финансовой стабилизации.
В ближайшем будущем важнейшая задача – остановить экономический спад в России. Экономика должна вырваться из порочного круга на верный путь развития и экономического роста. Одна из проблем, которую необходимо для этого решить, это проблема демонетизации. Это невозможно без решения необычайно сложных вопросов общей экономической политики. Но трудно будет развить хоть какую-нибудь эффективную систему бюджетного федерализма, пока эти проблемы не решены и не обеспечен экономический рост.
Библиография
1. Конституция Российской Федерации. Принята 12.12.1993.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Принят ГД РФ и одобрен СФ РФ 17.07.98.
3. Закон РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР».
4. Федеральный закон от 26 марта 1998 г. N 42-ФЗ "О федеральном бюджете на 1998 год"
5. Федеральный закон от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год".
6. Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год".
7. Заявление Правительства Российской Федерации о немедленных мерах по стабилизации финансового рынка и о бюджетно-налоговой политике в 1998 году // Финансы, 1998, № 6.
8. Правительство Российской Федерации. Программа стабилизации экономики и финансов. // Вопросы экономики, 1998, № 7.
9. Беляев Ю.А. Финансы местного самоуправления // Финансы, 1997, № 11
10. Бюджетный процесс пошел. По проекту на 1997 год // Экономика и жизнь. 1996. № 38 (сентябрь).
11. Горегляд В., Подпорина И. Бюджетный кризис и пути его преодоления // Российский экономический журнал, № 10, 1996
12. Государственный бюджет: Учебное пособие. Под ред. М. И. Ткачук - Минск, Высшая школа, 1995
13. Добиться стабильности финансовой системы (интервью с А.Я.Лившицем) // Финансы, № 9, 1996
14. Илларионов А. «Эффективность бюджетной политики в России в 1994-1997 гг.» // «Вопросы экономики» №2, 1998
15. Илларионов А. Бремя государства // Вопросы экономики, № 1, 1997
16. Исправников В. Налоговые камни в бюджетном огороде // Экономика и жизнь. 1996. № 20.
17. Калиниченко Н., Рубченко М., Привалов А. Налоговая «чрезвычайка» (ВЧК-2) // Эксперт. 1996. № 40 (от 21 октября).
18. Ковалева А.М. Финансы. М.: Финансы и статистика. 1996.
19. Коков В., Любимцев Ю. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы // Экономист, № 11, 1996
20. Концепция бюджета: Pro et contra // Экономика и жизнь. 1996. № 42 (октябрь).
21. Кризис федерального бюджета как зеркало российской экономики», «Банковское дело» №6, 1997
22. Курс экономической теории: Учебник / Под общей ред. проф. М.Н. Чепурина, проф. Е.А. Киселевой. - Киров.: Издательство «АСА», 1997.
23. Курьеров А. «Общие тенденции», «ЭКО» №10, 1997
24. Лавров А. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики, № 8, 1995
25. Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ. // Вопросы экономики, 1998, № 3.
26. Лившиц А. Я. Основные ориентиры финансовой политики // Финансы, №1, 1997
27. Лушин С.И. Государственные финансы в новых условиях // Финансы, 1998, № 5.
28. Льготы: быть или не быть // Экономика и жизнь. 1996. № 37 (сентябрь).
29. Ляско А. «Бюджет на куриных ногах», «Экономика и Жизнь» №10, 1998
30. Максимова Н.С. О реформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы, 1998, № 6.
31. Местные финансы и формирование бюджетов муниципальных образований // Финансы, 1997, № 11.
32. Налоги: федеральные и местные // Финансовая газета. 1996. № 12.
33. О единстве бюджетной системы. // Финансы, 1999, № 5.
34. О финансовых основах местного самоуправления и формировании бюджетов муниципальных образований в 1998 году (Решение Совета по местному самоуправлению РФ) // Финансы, 1997, № 11.
35. Опять авансы, опять долги (интервью с Н.П. Шмелевым) // Московский Комсомолец, 26 марта 1997
36. Павлова Л. «Источники финансирования бюджетного дефицита», «Экономист» №1, 1998
37. Павлова Л. Бюджетное финансирование и проблема государственного долга // Экономист, № 4, 1996
38. Пансков В. Налоги и налоговая политика-99 // Российский экономический журнал. 1999. № 1.
39. Первое полугодие 1996 года. Кризис, которого никто не заметил // Коммерсант. 1996. № 21 (от 11 июня).
40. Петров В.А. Бюджет-98: приоритеты и финансовые механизмы экономического роста // Финансы, 1997, № 11.
41. Петров В.А. Основные направления бюджетной политики до 2001 года // Финансы, 1998, № 5.
42. Петров Ю., Афонина С. Коллизии налоговой системы и налоговый кодекс // Российский экономический журнал. 1996. № 5-6.
43. Подколзина И.А. Кредитно-денежная и бюджетная политика в Европе. http://www.fiper.ru
44. Подпорина И. Современные проблемы бюджетного регулирования // Экономист, № 7, 1998.
45. Покой должнику может только сниться // Экономика и жизнь. 1996. № 40 (октябрь).
46. Послание вдумчивым избирателям. Президент о бюджете // Коммерсант.1996. № 22 (от 18 июня).
47. Прогнозные ориентиры на 1999 год и на период до 2001 года», «Экономист» №3, 1998
48. Пронина Л.И. О местных финансах в проекте Бюджетного кодекса // Финансы, 1998, № 6.
49. Пыхова И.А. К решению проблем межбюджетных отношений на территории // Финансы, 1998, № 6.
50. Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма. Сокращенный вариант доклада, подготовленного экспертами и консультантами Всемирного банка / Под общ. ред. Кристин Валлих. М. 1993.
51. Россия на пути к 2000 году (Доклад экспертного института) // Вопросы экономики. 1996. № 2.
52. Санина М.А. Налоговую систему России необходимо совершенствовать // Финансы. 1996. № 7.
53. Социально-экономическое положение России - М., Госкомстат, 1997
54. Сумароков В. Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. - М., Финансы и статистика, 1996
55. Улюкаев А. Государственные финансы и региональное развитие // Вопросы экономики, 1998, № 3.
56. Финансовая стабилизация в России. М.: «Прогресс- Академия», 1998 год
57. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л.А. Дробозина, Л.П. Окунева, Л.Д. Андросова и др.; Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 1997.
58. Финансы. Под ред. В. М. Родионовой - М., Финансы и статистика, 1995
59. Финансы: Учебное пособие / А.М. Ковалева, Н.П. Баранникова, В.Д. Богачева и др.; Под ред. проф. А.М. Ковалевой. - М.: Финансы и статистика, 1997.
60. Хурсевич С. Н. Бюджетный федерализм и бюджетный дефицит // Финансы, № 4,1996
61. Хурсевич С. Н. Перспективы денежного и неденежного исполнения бюджетов в России // Финансы, 1998, №№ 5,6.
62. http://www.fiper.ru сайт Фонда информационной поддержки экономических реформ, электронный справочник «Социально-экономические проблемы России».
Приложение 1
|
|
|
