 |
Существующие методики финансовой помощи регионам
|
|
|
|
Через Федеральный фонд финансовой поддержки регионов проходит примерно 16,5% всех финансовых ресурсов, перераспределяемых между уровнями бюджетной системы. До принятия "Концепции реформирования межбюджетных отношений" его средства распределялись между субъектами РФ не абсолютными суммами, а долями от всех средств, включенных в ФФПР. Только ленивый не критиковал этот способ дотирования регионов. Попытки переработать методику распределения ФФПР в 1996-1997 гг. закончились провалом. Новые методики были настолько запутаны и оторваны от жизни, что в качестве базового варианта при согласительных процедурах в Госдуме использовались пропорции распределения, разработанные еще в 1995 г. В результате размеры финансовой поддержки определялись не столько экономическими, сколько политическими соображениями.
Согласно Концепции в 1998-2001 гг. предстоит перейти к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней, соответствующих их расходным полномочиям и ответственности. В 1998 г. разработаны нормативы финансирования расходов на ЖКХ, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, государственное управление, выплату пособий семьям, имеющим детей. В 1999 г. должны быть разработаны и утверждены нормативы затрат на финансирование общественного транспорта, правоохранительной деятельности, культуры и другие, необходимые для определения обоснованных бюджетных потребностей субъектов Федерации. С 2000 г. расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации будут полностью оцениваться на нормативной основе. Субъектам рекомендовано не позднее 2001 г. перейти на нормативную оценку потребностей бюджетов муниципальных образований.
|
|
|
Общий объем средств ФФПР будет определяться по утверждаемому законодательством на срок не менее 3 лет нормативу отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением ввозных пошлин) исходя из его возможностей. Часть средств ФФПР может выделяться для дополнительной поддержки высокодотационных регионов на основе единой методики формирования и распределения соответствующих средств федерального бюджета.
В Концепции предложена такая схема расчета трансфертов ФФПР.
Первый этап - определяется душевой доход (собственные доходы и отчисления от регулирующих доходных источников), т.е. доходы консолидированного бюджета на душу населения субъекта РФ (по состоянию на 1 января 1998 г.). При расчете трансфертов на 1999 г. за базу дохода региона принимаются согласованные с субъектом РФ показатели, исчисленные исходя из отчетных данных за 1997 г., скорректированные по условиям 1999 г. (изменение налогового и бюджетного законодательства). В дальнейшем при расчетах финансовой помощи субъекту Федерации будут учитываться оценки налогового потенциала территории и уровня его использования. Предстоит разработать методику составления финансовых балансов субъектов Федерации и методику оценки нормативной налогооблагаемой базы (валовых налоговых ресурсов) территорий, а также усовершенствовать методику и порядок расчета валового регионального продукта по субъектам.
Второй этап - определяется индекс бюджетных расходов отдельных регионов или их групп по единой методике (формуле) на основе объективных параметров, позволяющих привести удельные доходы бюджетов субъектов к сопоставимым условиям (прожиточный минимум, бюджетная обеспеченность, соотношение расчетных доходов и расходов и т.д.). После утверждения правительством комплекса бюджетных нормативов для оценки расходных полномочий субъектов Федерации по основным отраслям финансирования расчет индексов бюджетных расходов будет основываться на интегрированном учете этих нормативов.
|
|
|
Индекс бюджетных расходов - отношение обоснованной (нормативной) бюджетной потребности региона (в расчете на душу населения) к средней (минимальной) обоснованной потребности по всем субъектам Федерации. Этот индекс показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению со средними или минимальными по России затратами для обеспечения сопоставимого уровня финансирования основных бюджетных расходов. [13]
Бюджетные нормативы будут базироваться на минимальных государственных стандартах и социальных нормативах с учетом реальных возможностей консолидированного бюджета РФ по их финансированию в данном финансовом году. Нормативы будут дифференцироваться по регионам по единой методике с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. Бюджетные нормативы будут использоваться только для расчетов финансовой помощи регионам и не должны предопределять уровень и структуру бюджетных расходов субъектов Федерации.
Третий этап - для каждого субъекта рассчитывается приведенный душевой бюджетный доход. Фактический душевой доход по субъекту РФ в базовом году, скорректированный с учетом условий планируемого года, делится на индекс бюджетных расходов по группе регионов, в которую входит данный субъект.
Четвертый этап - рассчитываются доли регионов в ФФПР и трансферты на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов Федерации, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов. Расчетные трансферты должны обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевых налоговых доходов. Уровень налоговых доходов субъектов, до которого будет проводиться выравнивание, должен устанавливаться исходя из возможностей федерального бюджета и планируемого объема ФФПР, т.е. трансферты распределяются так, чтобы довести приведенный бюджетный доход на душу населения регионов до максимально возможного при проектируемом объеме ФФПР уровня. На получение трансфертов могут рассчитывать субъекты РФ, среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного минимального уровня, доля которых в ФФПР, определенная в результате расчетов, оказывается больше нуля.
|
|
|
Расчеты проводятся следующим образом. Сначала среди всех регионов выбирается тот, у которого минимальный приведенный душевой доход, и регион, следующий за ним по этому показателю. Затем определяется сумма недостающих бюджету первого региона средств для доведения его приведенного душевого бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона. Эта сумма умножается на индекс бюджетных расходов, рассчитанный ранее для первого региона, и на численность населения этого региона. Полученная величина вычитается из проектируемого объема ФФПР. Таким образом после первой итерации для региона с минимальным приведенным душевым доходом определяется часть трансферта, с учетом которой этот показатель повышается до соответствующего показателя второго региона. В дальнейшем происходит выравнивание по тому же принципу. На каждой итерации добавляется один регион. ФФПР распределяется до тех пор, пока весь не будет исчерпан. Далее определяются доли регионов в ФФПР, которые подлежат утверждению в законе "О федеральном бюджете". Доля региона рассчитывается как отношение финансовой помощи, определенной в результате расчетов, ко всему проектируемому ФФПР.
Принимая во внимание трудности с определением налогового потенциала территорий, некоторые специалисты предлагают первоначально воспользоваться уже апробированным в других странах показателем валового регионального продукта (объем созданных на территории товаров и услуг). Показатели объема ВРП и его величины в расчете на одного жителя региона характеризуют роль данного региона в ВВП России, а также уровень благосостояния его жителей. Госкомстат РФ стал публиковать данные о региональном внутреннем продукте.
|
|
|
От положений Концепции перейдем к перспективам их реализации.
Принятый Бюджетный кодекс содержит экономический механизм, который ставит финансовую помощь регионам в зависимость от показателей, заложенных в федеральном бюджете. Но аналитики обращают внимание на то, что хорошая идея плохо реализована. В частности, в соответствии с БК установлен максимально допустимый дефицит бюджета субъекта РФ на уровне 15% доходов без учета финансовой помощи - чтобы исключить безответственные заимствования регионов. Но, поскольку БК относит к понятию "финансовая помощь" финансирование расходов, передаваемых из бюджетов других уровней, получается, что регион, который будет нести переданные решением правительства дополнительные расходы, должен сократить дефицит своего бюджета пропорционально сумме полученной за них компенсации. Более того, на регион будут распространяться предусмотренные Бюджетным кодексом санкции - ограничения на предоставление гарантий, оплату труда госслужащих, выделение бюджетных кредитов и казначейское исполнение бюджетов.
Новая методика предлагает использовать индекс удорожания бюджетных расходов, который рассчитывается как отношение средневзвешенного прожиточного минимума по данной группе регионов к наименьшему значению средневзвешенного минимума среди всех групп. Некоторые специалисты сомневаются в корректности использования групповых показателей для оценки специфики отдельных регионов (как и в случае определения индивидуального состояния больного по средней температуре его соседей по палате). Видимо, осознавая это, авторы Концепции ввели норму, по которой проводится фактически "ручной" досчет по регионам Крайнего Севера. Однако при использовании прожиточного минимума невозможно отказаться от групповых показателей из-за несовершенства статистической отчетности (прожиточный минимум отдельно по автономным округам и автономным областям не рассчитывается).
Приводится и еще один аргумент против его использования: средства ФФПР выделяются для поддержки региональных бюджетов, а прожиточный минимум может быть удовлетворительным показателем только для расчета потребности в финансовой поддержке физических лиц. Разница принципиальна: для бюджетов особое значение имеет цена на топливно-энергетические ресурсы и транспортные услуги, длительность отопительного сезона, состояние социальной инфраструктуры и т.п. А прожиточный минимум определяется в первую очередь покупательной способностью населения и лишь косвенно зависит от цены на топливо и длительности отопительного сезона. На величине прожиточного минимума практически не отражается важнейший для бюджетов показатель - состояние социальной инфраструктуры.
|
|
|
Поэтому специалисты предлагают вместо прожиточного минимума рассчитывать бюджетную потребность по расходам на территории каждого субъекта РФ. Правда, при этом потребуется обосновывать перспективы развития региона с точки зрения Федерации в целом.
Далеко не все согласны и с тем, что Концепция рекомендует использовать ФФПР для выравнивания душевых бюджетных доходов субъектов Федерации, где они ниже уровня по относительно сравнимым регионам. Оппоненты ссылаются на то, что критерии классификации, которые становятся основой определения величины финансовой поддержки, не могут не быть субъективными. Однако такой подход противоречит здравому смыслу. Например, республики Тыва, Алтай и Хакасия относительно сравнимы, но выравнивание до среднего уровня по этой группе не позволит реализовать минимальные социальные стандарты на их территории.
Аналитики ссылаются на расчеты, которые показывают, что любые классификации (в том числе по уровню дефицита) непригодны для планирования финансовой поддержки, и в свою очередь предлагают использовать нормативы, выработанные для ЖКХ, здравоохранения и образования. Необходимо только рассчитать корректирующие коэффициенты, показывающие, насколько больше (меньше), чем в среднем по России, расходы каждого субъекта РФ на реализацию федеральных стандартов с учетом природно-географических и социально-экономических особенностей региона (отношение обоснованной потребности каждого региона по расходам на ЖКХ, образование и здравоохранение к среднероссийской). По их мнению, это повысит уровень достоверности расчетов, позволит лучше учитывать специфику регионов.[14]
По расчетам Министерства экономики, финансовая самообеспеченность регионов, как правило, не превышает 60%, в 45 регионах собственные финансовые источники (без учета трансфертов) покрывают не менее 70% всех расходов и только в 13 регионах - 85%.
Механизма стимулирования регионов к поиску и увеличению собственных доходных источников для финансирования социальной сферы и достижения финансовой самодостаточности в Концепции нет. Все меры в этой области сводятся к административным действиям (от аудиторских проверок до прекращения финансирования из ФФПР). Так, для обеспечения защиты интересов федерального бюджета и лучшей мобилизации финансовых ресурсов в Концепции предусмотрено, что в случаях нарушения субъектом Федерации установленного законодательством РФ порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет, а также порядка закупки товаров, оплаты работ и услуг для государственных нужд правительство вправе приостановить финансирование из федерального бюджета федеральных программ, реализуемых на территории субъекта, а также передачу средств по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям, дотациям, бюджетным ссудам и кредитам, выделение средств из фонда льготного кредитования сезонных затрат в сельском хозяйстве и лизингового фонда обеспечения агропромышленного комплекса машиностроительной продукцией, централизованные поставки продукции из государственных ресурсов или прекратить выдачу лицензий на экспорт.
Как показывает опыт, этого явно недостаточно. Хаотичная регламентация федеральными органами власти направлений расходов бюджетов субъектов Федерации чревата конфликтами. В частности, при обсуждении Концепции неоднократно предлагалось сильнее дифференцировать финансовую поддержку (в том числе на детские пособия, ЖКХ, медицинское страхование и пр.). Кроме того, условием выделения финансовой поддержки стало утверждение в Минфине плана финансовой стабилизации региона. Иными словами, под благовидным предлогом восстанавливается советская система постатейной балансировки региональных бюджетов, которой были присущи два существенных недостатка: она не стимулировала реципиентов к более полному использованию собственных возможностей по повышению доходов и требовала огромных средств для своей реализации.[15]
Такое восстановление сейчас может стать экономически и политически гибельным, потому что:
· помощь центра (например, по детским пособиям) одному региону и отказ в помощи другому крайне сложно обосновать с точки зрения Конституции;
· ограниченность ФФПР не позволяет проводить балансировку по всем статьям, что неизбежно приведет к использованию конфликта в политических целях (например, "центр против общественного транспорта" или "против ветеранов") или даже к судебным спорам (которые, скорее всего, выиграют регионы);
· предоставляя подобную помощь, центр де-факто берет на себя часть ответственности за финансирование мероприятий, находящихся в полном ведении региональных и местных властей. Тем самым он оказывается в заведомо проигрышном политическом и экономическом положении.
Специалисты предлагают альтернативу восстановлению неэффективной системы постатейной балансировки бюджетов. Чтобы стимулировать регионы к более полному использованию собственных источников доходов и достижению финансовой самодостаточности, целесообразно выделять трансферты из ФФПР, фиксируя повышенную долю субъектов РФ в федеральных налогах в размере, который позволил бы обеспечить поступление причитающегося им объема поддержки из ФФПР без финансовых потоков из центра. Эта доля должна закрепляться за регионами на несколько лет и не пересматриваться даже при росте или снижении бюджетной потребности субъектов Федерации. Иными словами, при единых для всех регионов ставках расщепления федеральных налогов этот фонд будет финансироваться не через выделение средств из федерального бюджета, а через установление повышенной доли НДС и налога на прибыль, которые подлежат зачислению в региональный бюджет в счет ФФПР.
Предположим, субъекту Федерации намечено выделить 100 млн рублей финансовой поддержки, а в базовом периоде в его бюджет по НДС поступило 400 млн. Тогда фонд мог бы финансироваться следующим образом. Поскольку по закону 75% НДС поступает в федеральный бюджет, 25% - в региональный (300 и 100 млн рублей), финансирование ФФПР в размере 100 млн рублей в данном случае равно 25% поступлений по НДС. Следовательно, на 3-5 лет следует установить, что фактическая пропорция расщепления НДС для данного субъекта Федерации составляет 50:50 независимо от изменения доходов его бюджета. Через 3-5 лет пропорция распределения ФФПР может измениться и соответственно будут пересмотрены доли федеральных налогов, дополнительно зачисляемые в бюджеты субъектов Федерации в счет финансирования фонда.
Таким образом, регион получил бы значительные стимулы к развитию собственной налоговой базы. Но стимулирующий эффект гарантированно достигается лишь при фиксации предложенного порядка финансирования фонда на 3-5 лет. При ежегодном перераспределении ФФПР субъекты Федерации заинтересованы в занижении доходов своих бюджетов, чтобы получить дополнительную финансовую поддержку. В случае неизменности пропорций распределения фонда на длительный период (сравнимый с периодичностью губернаторских выборов) при финансировании фонда через закрепление повышенных ставок отчислений от федеральных налогов занижение доходов становится невыгодным. В результате недобора налогов не будут выполнены социальные обязательства, что чревато проигрышем на выборах.
Следовательно, территориальные органы власти будут заинтересованы в развитии собственной налоговой базы и ликвидации дотационности. Не центр, а регион будет искать резервы роста доходов, способы реализации социальных стандартов на своей территории и нести ответственность перед избирателями за ошибки при планировании и исполнении региональных бюджетов.
Величина ФФПР в 1994 г. определялась в размере 22% НДС (кроме НДС по импортным товарам), в 1995 г. - 27%, в 1996 г. законом "О федеральном бюджете" было установлено, что фонд формируется за счет 15% (с 1998 г. - 14%) налоговых поступлений в федеральный бюджет за исключением ввозных таможенных пошлин и подоходного налога с физических лиц (до 1997 г. 10% подоходного налога с физических лиц подлежало зачислению в федеральный бюджет)(см. Приложение 1).[16]
Как видно из диаграммы, размеры выделенных трансфертов в среднем за период 1994 – 1997 гг. колеблятся в зависимости от финансовой обеспеченности регионов. В частности, Республике Адыгея за данный период из ФФПР было выделено 90 % от запланированого объема, что говорит о низкой величине собственных доходов республики.
Министерство финансов в рамках реализации Концепции к осени 1998 г. подписало соглашения об оздоровлении финансов с администрациями более 80 регионов и не подписало с девятью субъектами - Краснодарским краем и регионами-донорами, которые не пользуются дополнительной поддержкой из федерального бюджета и требуют перераспределения налоговых поступлений.
Далее региональные администрации должны заключать аналогичные соглашения с муниципальными образованиями.
Рис. 2.3 Диаграмма финансовой поддержки регионов, реально выделенной через ФФПР, % запланированного объема
По типовому варианту соглашения (в конкретных соглашениях отдельные пункты скорректированы) регионы должны увеличить денежное наполнение бюджета, сократить долю зачетных форм по регулирующим федеральным налогам в 1998 г. и отказаться от них полностью в 1999 г. Кроме того, администрации субъектов Федерации обязались провести реструктуризацию задолженности юридических лиц перед своими бюджетами с предоставлением отсрочки на 4 года по налогам и сборам, на 10 лет - по штрафам и пеням. Условием реструктуризации является своевременное и полное погашение текущих платежей.
Регионы также должны сократить свои бюджетные расходы; привести условия оплаты труда работников бюджетной сферы в соответствие с Единой тарифной сеткой и нормативными актами (т.е. снять необеспеченные региональные льготы и надбавки); привести тарифы ЖКХ в соответствие с федеральными стандартами; установить лимиты по электро- и теплоэнергии для организаций-бюджетополучателей; сократить перекрестное субсидирование по энергетике и транспорту. Есть и другие ограничения - по реализации инвестиционных программ (только после выплаты зарплаты), по поддержке предприятий (нельзя поддерживать должников) и по расходам самих администраций.
"Приманкой" для согласия регионов на столь радикальные меры послужили ответные обязательства центра. Он предоставил регионам, согласившимся на финансовое оздоровление, отсрочку на погашение беспроцентных ссуд по зарплате за 1997 г. (около 13 млрд рублей), а затем за 1998 г. Кроме того, обращения региональных администраций о предоставлении средств из федерального бюджета теперь будут рассматриваться только в случае, если соглашение заключено и выполняется.
Иногда в договоры включалось обязательство центра погасить кредитную задолженность федеральных министерств предприятиям региона. Были предоставлены ссуды на кассовый разрыв, особенно по сельскохозяйственным районам. Некоторым регионам обещана помощь при выплате купонного дохода по областным облигациям. Регионы, особенно прибегавшие к внешним заимствованиям, и сами понимают необходимость оздоровления финансов. Более 60 регионов представили собственные программы финансового оздоровления с конкретным наполнением статей соглашения.
Региону, который не выполнит свои обязательства (свертывание зачетных схем и ликвидация неденежных средств в налоговых поступлениях) и не перечислит средства в федеральный бюджет или не вернет ссуды, грозят санкции (приостановка финансирования из федерального бюджета и отказ в предоставлении дополнительной помощи). В этой связи важен переход на финансирование через Федеральное казначейство. Кроме того, министерство будет проводить аудит исполнения региональных бюджетов.
|
|
|
