Способы оптимизации организационно-правовой формы управления дошкольной образовательной организацией

 

В настоящее время складывается такая ситуация, при которой общее количество государственных и муниципальных бюджетных учреждений составляет более 300 тыс. С одной стороны, это большой и плохо управляемый массив организаций, чрезвычайно запутанный с точки зрения разграничения ответственности. С другой - это больницы и дома престарелых, школы и вузы, театры и музеи, от функционирования которых зависит качество жизни населения.

Целью оптимизации бюджетной сети является повышение качества предоставления государственных услуг, эффективности и рациональности использования бюджетных средств.

В настоящее время существующая система бюджетных учреждений сформирована в таких социально-экономических условиях, в которых она функционирует в отрыве от принципов оптимальности и достаточности для предоставления услуг. Т.е. обеспечение деятельности бюджетных учреждений осуществляется вне зависимости от объема и качества оказанных ими услуг.

Кроме того, подавляющее большинство бюджетных учреждений характеризуются высокой степенью закрытости управления - как от рядовых сотрудников, так и от потребителей услуг, а результаты их деятельности слабо оцениваются как уполномоченными органами, так и гражданским обществом.

Сейчас складывается такая ситуация, когда поддержание и тем более увеличение объемов бюджетного финансирования избыточной и неэффективной сети бюджетных учреждений нецелесообразны без осуществления мер по реформированию и реструктуризации их деятельности.

Необходимость повышения результативности деятельности бюджетных учреждений с целью увеличения объемов и качества оказания государственных услуг является одной из приоритетных целей бюджетной политики.

Таким образом, задачами оптимизации организационно-правовой формы сети бюджетных учреждений являются:

- повышение эффективности исполнения публичных обязательств государства;

-  оптимизация расходов федерального бюджета;

-  создание условий для сохранения и развития кадрового и материального потенциала бюджетных учреждений в наиболее гибких и адаптивных организационных формах;

-  повышение качества финансового менеджмента в бюджетной сфере, в том числе улучшение системы мониторинга и контроля за результатами деятельности бюджетных учреждений со стороны федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых они находятся.

Конечной целью реформирования бюджетной сети является повышение качества предоставления государственных услуг и эффективности использования бюджетных ассигнований федерального бюджета. Результатом оптимизации бюджетной сети должно стать повышение эффективности ее работы за счет внедрения конкурентных принципов и экономии бюджетных средств, возникающей вследствие устранения дублирующих функций и прекращения предоставления аналогичных видов услуг различными учреждениями.

Современное состояние бюджетных учреждений во многом определяется их ролью в отдельных рыночных сегментах предоставления государственных услуг и ресурсной базой (материально-технические и информационные ресурсы, персонал). Данные о размерах бюджетной сети, а также о ее качественных экономических характеристиках приведены в таблицах 2 и 3.

 

Таблица 2. Общее количество государственных и муниципальных бюджетных учреждений в Российской Федерации

Группы бюджетных учреждений	01.01.2010	01.01.2011	01.01.2012
Федеральные бюджетные учреждения	22 549	23 999	25 287
Государственные и муниципальные бюджетные учреждения	336 019	328 933	302 715
Итого	358 568	352 932	328 002

 

Таблица 3. Финансово-экономическое состояние федеральных бюджетных учреждений (в 2012 г.)

Группы бюджетных учреждений	Кол-во, ед.	Доля расходов за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, в общем объеме расходов, в%	Количество учреждений с долей расходов за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, в общем объеме расходов более 40%, ед.
Федеральные бюджетные учреждения, в том числе:	25 287	10,3	4 451
Территориальные органы и центральные аппараты федеральных органов государственной власти	6 752	0,7	42
Государственные учреждения, оказывающие услуги физ. и юр. лицам	9 997	25,6	3 786

 

Из данных таблицы 3 видно количество учреждений, в которых доля расходов за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, небольшое, составляет более 40%. При этом наибольший вес в группе учреждений со значительной долей средств от внебюджетной деятельности составляют государственные учреждения, оказывающие услуги физическим и юридическим лицам.

Повышение качества и эффективности работы бюджетной сети на основе ее реструктуризации в условиях ужесточения бюджетных ограничений предполагает работу по определению перечней бюджетных учреждений:

- которым целесообразно сохранить их нынешний статус и подчинение;

-  для которых изменение типа обусловлено социально-экономическими основаниями.

Организационно-правовая форма бюджетных учреждений должна быть сохранена в тех случаях, когда их деятельность ориентирована исключительно на исполнение публичных государственных (законодательно установленных) обязательств, а платные услуги ими не оказываются. В этих случаях должен быть установлен запрет на распоряжение внебюджетными доходами, а при их наличии вся сумма должна направляться в федеральный бюджет.

Критериями оптимизации бюджетных учреждений могут быть:

- осуществление непрофильной деятельности по отношению к функциям главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета и (или) отсутствие четко определенной государственной услуги (функции);

-  профиль деятельности бюджетных учреждений, относящийся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации или муниципальных образований;

-  структура и динамика финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений за последние три года (с учетом доли внебюджетного финансирования);

-  доля доходов от деятельности бюджетных учреждений, связанная с предоставлением государственной услуги;

-  оказание государственных услуг в объеме менее 50% от потенциальной мощности, в том числе из-за необеспеченности ресурсами (финансовыми, кадровыми, имуществом и проч.) или из-за отсутствия спроса на оказываемую услугу;

-  несоответствие качества оказываемой государственной услуги утвержденным стандартам и требованиям.

Особое значение имеют критерии ресурсной обеспеченности бюджетных учреждений:

- количество филиалов у бюджетного учреждения;

-  штатная (среднесписочная) численность работников бюджетного учреждения (включая филиалы);

-  балансовая стоимость имущества (включая филиалы) по состоянию на 1 января 2009;

-  общее количество потребителей государственной услуги (государственной функции) за предшествующий трехлетний период;

-  занимаемая бюджетным учреждением (включая филиалы) площадь помещений, в том числе жилых, нежилых;

-  площадь помещений, сдаваемых в аренду.

В отношении различных бюджетных учреждений эти критерии могут быть изменены с учетом отраслевых особенностей.

В настоящее время обсуждаются различные механизмы оптимизации бюджетной сети. Рассмотрим основные из них.

1. Реорганизация бюджетного учреждения.

Слияние с более крупными учреждениями. При этом под «мелкими» учреждениями принято понимать учреждения со среднесписочной численностью работников менее 10 человек. Под этот механизм наиболее подходят организации, загруженные менее чем на 50% от своей потенциальной мощности, а также организации, у которых наблюдается дублирование (или существенное пересечение) с составом и содержанием работ, выполняемых другим (другими) бюджетными учреждениями, или нет специального (и/или дорогостоящего) оборудования для их выполнения.

Одним из значимых результатов реализации этого механизма является снижение административных издержек на оказание социальных услуг при сохранении их доступности и качества.

2. Преобразование в автономное учреждение. Результатом реализации такого механизма является повышение эффективности расходования бюджетных средств и формирование возможностей для осуществления приносящей доход деятельности на оказание общественно значимых социальных услуг.

Перевод учреждений в форму автономных повышает степень их хозяйственной самостоятельности, стимулирует учреждения к развитию собственной доходной базы. Как следствие, наблюдается увеличение доходов автономных учреждений от платной деятельности, что, с одной стороны, положительно влияет на укрепление их материально-технической базы, а с другой - уменьшает нагрузку на расходную часть бюджета.

В форму автономных возможен перевод как учреждений с высоким уровнем доходов от предпринимательской деятельности, так и бюджетных учреждений, не получающих ассигнования из федерального бюджета.

В числе факторов, замедляющих процесс создания и развития автономных учреждений, выделяются следующие:

- сложная процедура создания автономных учреждений, а именно - необходимость принятия решения Правительством РФ по каждому учреждению, не позволяет осуществить массовый переход от бюджетных учреждений в автономные;

-  отсутствие долгосрочной определенности и гарантии стабильности финансового положения бюджетного учреждения при переходе в автономное, а также гарантии равноправия бюджетных и автономных учреждений;

-  отсутствие явных стимулов перехода в автономное учреждение с учетом существующих на практике предельно широких возможностей для деятельности бюджетного учреждения.

3. Преобразование в коммерческое предприятие. Этот механизм в наибольшей степени подходит непрофильным для ведомств бюджетным учреждениям, имеющим незначительные объемы бюджетного финансирования, которые не являются единственными поставщиками подобных услуг на данной территории.

Некоторая часть таких учреждений может быть приватизирована, в результате чего могут быть получены дополнительные доходы от приватизации государственного имущества.

Реализация такого механизма приемлема для бюджетных учреждений, являющихся ведомственными санаторно-курортными организациями, организациями общественного питания, для ведомственных домов отдыха, типографий и издательских центров, большинство из которых может функционировать на основе рыночных принципов и может быть преобразовано в хозяйственные общества или, в особых случаях, в унитарные предприятия.

4. Переподчинение бюджетного учреждения.

Данный механизм предусматривает передачу учреждения в ведение профильного (отраслевого) ведомства или в ведение органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Одним из значимых результатов реализации этого механизма является обеспечение прозрачной и логичной структуры управления на основе соблюдения принципов отраслевой направленности основного вида деятельности, приведение состава бюджетной сети в соответствие с разделением полномочий и компетенций между уровнями власти, а также устранение неоправданной сложности и разветвленности бюджетной сети.

5. Ликвидация бюджетного учреждения.

Данный механизм считается наименее привлекательным в условиях необходимости сохранения рабочих мест и снятия социальной напряженности. Однако он имеет смысл в случае невыполнения бюджетным учреждением работ и неоказания услуг, а также низкой эффективности (существенно ниже средней по отрасли) их функционирования.

6. Сохранение существующего статуса.

Этот механизм является наиболее оправданным для военных и правоохранительных учреждений, а также для учреждений, в компетенцию которых входит государственная гарантия оказания бесплатных услуг.

Решение задач государственной политики в области образования в целях повышения эффективности деятельности ДОУ по оказанию ими государственных услуг предусматривает возможность их реорганизации.

Процесс реорганизации дошкольных общеобразовательных учреждений (далее - ДОУ) регулируется как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта и органов местного самоуправления.

В связи с внесением изменений в ГК РФ и принятием Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», направленных на совершенствование механизма осуществления государственных социальных функций, современной и удобной формой учреждений становятся автономные учреждения.

Нередко формой создания автономного учреждения является изменение типа существующего государственного (муниципального) ДОУ, что в понимании ГК РФ не считается реорганизацией, т.к. организационная форма остается прежней - «учреждение».

Изменение типа учреждения не является преобразованием, которое влечет за собой всегда значительные изменения в определении его дальнейшей деятельности в зависимости от формы созданного нового юридического лица. В данном случае изменение типа ДОУ носит характер «технического преобразования», а не организационного. Не вызывает затруднений и проведение данной процедуры, при которой необходимы лишь решение учредителя об изменении типа ДОУ и внесение соответствующих изменений в устав учреждения.

Реорганизация ДОУ осуществляется по решению учредителя (ст. 57 ГК РФ). Понятие «учредитель» для различных ДОУ достаточно широко, и именно статус учредителя определяет организационно-правовую форму ДОУ.

Для муниципальных ДОУ учредителем является муниципальное образование. Конкретный орган, принимающий решение о реорганизации от лица учредителя, установлен порядком реорганизации.

Таким образом, в настоящее время наиболее актуальными и являются следующие меры по оптимизации бюджетной сети: реорганизация сети учреждений доля расходов за счет приносящей доход деятельности которых превышает 40% от расходов учреждения, с изменением их организационной формы на автономные учреждения.

Оптимизации дошкольной сети позволит достичь следующих результатов: в дошкольном учреждении могут произойти изменения в организации образовательной работы с детьми. Расширится спектр дополнительных образовательных услуг, в т.ч. платных. Важно отметить, что независимо от места, где расположена группа, каждому воспитаннику станет доступен весь набор образовательных услуг, увеличится кадровый потенциал учреждения. У педагогических работников расширятся возможности обмена инновационным опытом. В детском саду откроются группы кратковременного пребывания. В результате оптимизации штатного расписания и вовлечения педперсонала к оказанию платных услуг, возможно, возрастет заработная плата.

 

⇐ Предыдущая123456Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: