 |
Рекомендации по переводу МБДОУ в иные организационно-правовые формы
|
|
|
|
Рост интереса к дошкольному детству относится к числу общемировых общественных тенденций. Ряд исследований свидетельствует о том, что в наиболее развитых странах раннее и дошкольное детство рассматриваются как особый национальный ресурс, позволяющий решать сложные проблемы социального и экономического развития.
Потребности в дошкольных образовательных учреждениях и образовательных услугах периода детства детерминированы социально-демографическими показателями. В России в настоящее время особую актуальность приобрела проблема создания равных условий для образования максимально возможного числа детей старшего дошкольного возраста.
Задача государства - обеспечить разнообразие форм дошкольного образования, полностью удовлетворяющее потребности семей, а также регулирование многоканальной системы финансирования услуг дошкольного образовательного учреждения.
Дошкольное образование обладает рядом специфических характеристик:
- несамостоятельность потребителя услуг (выбор осуществляет не сам индивид, а его родители, родственники);
- необязательность ступени дошкольного образования;
- возможность выбора различных форм обучения;
- низкая мобильность контингента;
- преобладание значимости процесса над конечным результатом в виде уровня обученности и полученного диплома/сертификата (в отличие от других ступеней образования).
К факторам, дестабилизирующим работу дошкольного образовательного учреждения, можно, в первую очередь отнести социальную и экономическую нестабильность. Финансирование дошкольных образовательных учреждений является актуальной и самой «больной» проблемой для системы дошкольного образования. Условия содержания детей в детском саду нуждаются в улучшении по многим направлениям (материально-техническая база, медицинское и физкультурное оборудование, игрушки, дидактические пособия, организация питания).
|
|
|
В качестве основных финансово-экономических методов государственного регулирования сферы дошкольного образования можно выделить следующие формы:
- бюджетное финансирование образования;
- альтернативные формы финансирования образования;
- налоговое регулирование сферы образования;
- регулирование ценообразования на рынке товаров и услуг образовательных учреждений.
Финансирование образования по своему характеру становится многоуровневым и многоканальным. Многоуровневое финансирование означает, что перечисление средств образовательным учреждениям или на образовательные программы, проекты и мероприятия осуществляется из бюджетов разных уровней (федеральных, региональных и местных). Многоканальное финансирование отличается тем, что источником поступления финансовых ресурсов являются не только ассигнования из бюджетов разных уровней, но и различные виды внебюджетных средств, включая и оплату за образовательные и иные услуги учебных заведений.
В зависимости от сформировавшейся доходной базы субъекта федерации, муниципалитетов и, исходя из доходов семьи, финансово-хозяйственные соотношения могут носить различный характер. Финансирование социальных услуг является совместной задачей муниципальных органов власти, реализующих социальные программы на своей территории, и родителей, чьи дети получают эти услуги.
По форме собственности все дошкольные образовательные учреждения подразделяются на:
- муниципальные, учредителем которых является муниципальный орган управления образованием;
- муниципальные, находящиеся на балансе предприятий - акционерных обществ;
|
|
|
- государственные, находящиеся на балансе государственных предприятий;
- являющиеся собственностью акционерных обществ, так как при акционировании они были включены в уставной капитал.
Содержание и укрепление материальной базы является задачей собственника данного учреждения, по данным Росстата (рис. 1).
Рис. 1. Сеть учреждений, предоставляющих услуги дошкольного образования
На 1 января 2014 года функционирует 49 329 детских сада, в том числе: 82% (40 480) - составляют муниципальные, 16% (7 893) - ведомственные и 2% (986) составляют частные детские сады.
В условиях дефицита мест в детских дошкольных учреждениях количество негосударственных образовательных учреждений дошкольного образования не растет, но меняются виды образовательных учреждений, с целью удовлетворения социального заказа (рис. 2).
Рис. 2. Распределение дошкольных учреждений по видам
По данным Рособрнадзора на 1 января 2014 года охват детей услугами дошкольного образования составляет 63,3% от общего количества детей дошкольного возраста, по данным Росстата, показатели очередности в дошкольные образовательные учреждения составляет на сегодня около 1 миллиона детей.
Несмотря на такие показатели, до 2012 года не происходило развития сети муниципальных дошкольных образовательных учреждений. Если же учреждение находится в муниципальном ведении, то финансирование содержания и укрепления его материальной базы является обязанностью муниципалитета.
Образовательная услуга является конституционно гарантированной, и поэтому ее обеспечение - задача субъекта Российской Федерации, как государственного уровня власти, несущего ответственность за реализацию конституционных гарантий.
Бюджетное финансирование в настоящее время не позволяет покрыть расходы по затратам на текущее содержание и капитальные расходы. Не все положения действующего Законодательства РФ по обеспечению системы образования находят свое отражение в соответствующих нормативных актах министерств и ведомств субъектов Федерации, что создает сложности в их исполнении. Например, в Конституции РФ даются гарантии каждому ребенку на получение бесплатного дошкольного образования. На деле бюджеты муниципальных образований, формируемые в соответствии с областными нормативами, позволяют предоставлять финансовую поддержку не более чем 40% детей в возрасте от 1,5 до 7 лет.
|
|
|
Радикальные изменения социально-экономического устройства общества неизбежно ведут к смене требований к образованию, их дифференциации, к необходимости удовлетворения этих новых требований. В таких условиях невозможно сохраниться, не развиваясь, не совершенствуясь и не изменяясь. Развитие становится единственным способом выживания, назрела необходимость новых преобразований.
Переход на новые организационно-правовые формы регламентирует законодательство Российской Федерации. Реализация законодательства позволит создать базовые условия для повышения эффективности и прозрачности финансирования сферы образования.
Осуществление масштабных преобразований требует больших усилий и согласованных действий многих людей. От замысла до его осуществления сложный путь, и на этом пути встречается много препятствий.
Переход дошкольного образовательного учреждения в новую организационно-правовую форму - близок по своим последствиям вхождению в бизнес. Успешное становление образовательного учреждения на рынке образовательных услуг его организационно-правовая форма.
Прежде чем принять решение о трансформации муниципального образовательного учреждения в новую организационно-правовую форму необходимо четко и ясно сформулировать суть бизнес-идеи; попытаться понять, что может явиться подтверждением (или гарантом) реальности, верности самой идеи; разработать и реализовать комплекс мероприятий, которые бы позволили этот переход совершить с наименьшими потерями. И, конечно, надо оценить эффект от реализации бизнес-идеи, а также определить будущих надежных партнеров и инвесторов, заинтересованных в успехе. Необходимо оценить состояние рынка образовательных услуг и свою конкурентоспособность, определить программу-минимум, программу-максимум и наиболее вероятную для реализации программу, связанные с этим затраты, риски и гарантии, то есть провести маркетинговое исследование региональной рыночной среды.
|
|
|
Успех перехода дошкольного образовательного учреждения в новую организационно-правовую форму и последующая эффективная деятельность в новом статусе - это результат правильного анализа и прогнозирования процессов его функционирования на подготовительном этапе к переходу.
Сфера образования в России традиционно считается затратной сферой. В разные периоды новейшей истории России предпринимались попытки изменить ситуацию, превратить сферу образования в инвестиционную. Однако, по сути, экономический фундамент образования не создавал достаточной инфраструктуры для привлечения инвестиций.
С другой стороны, попытки прямого переноса рыночных экономических механизмов регулирования в сферу образования оказывались зачастую неудачными в связи с тем, что эффект от вложенных инвестиций измерялась исключительно в денежном эквиваленте. Образовательное учреждение как окупаемый проект или проект, приносящий прибыль в денежном выражении, не стало массовым явлением.
Вместе с тем, отпечаток плановой экономики в сфере образования таил в себе не только внешние эффекты уверенности, стабильности и предсказуемости. Неспособность экономических механизмов в сфере образования к обеспечению развития широкого спектра образовательных услуг привела к явной диспропорции между запросами граждан на образование и возможностями системы образования предоставить их, согласно заказу.
Наиболее ярко такие диспропорции прослеживались в дошкольном образовании. В условиях демографического спада естественным образом произошла убыль дошкольных образовательных учреждений. Причем, количество имеющихся на сегодняшний день дошкольных образовательных учреждений едва ли соответствует реальному спросу населения на образовательные услуги по образованию детей дошкольного возраста. Как ни парадоксально, но в условиях дефицита мест в детских дошкольных учреждениях в больших городах количество негосударственных образовательных учреждений дошкольного образования не росло. Отчасти это было связано с трудностями в получении необходимых документов для осуществления деятельности дошкольных образовательных учреждений.
Одновременно развития сети имеющихся муниципальных детских садов не происходило. Консервирование имеющегося состояния сети дошкольных образовательных учреждений связано с отсутствием финансово-хозяйственной самостоятельности учреждений как условия становления конкурентной среды на рынке образовательных услуг. Финансово-хозяйственная самостоятельность дошкольных учреждений в рамках организационно-правовой формы муниципального образовательного учреждения весьма ограничена.
|
|
|
Однако на сегодняшний день есть все основания для оживления рынка образовательных услуг в сфере образования вообще и в секторе дошкольного образования в частности. Законодательная база расширяет финансово-хозяйственную самостоятельность учреждений, готовых перейти в иную организационно-правовую форму - автономное учреждение.
Уже сегодня ряд учреждений дошкольного образования осуществили переход в новые организационно-правовые формы. Такой переход стал возможным в связи с объективным фактом растущего спроса со стороны родителей на получение, помимо бюджетной услуги, еще и дополнительных образовательных услуг. Фактический спрос на индивидуальные образовательные программы и льготные условия в ДОУ на сегодня достаточно высок. Родители готовы заказывать и оплачивать льготные условия и дополнительные программы дошкольного образования за рамками бюджетной услуги.
Таким образом, за рамками муниципального заказа на программы дошкольного образования появляется заказ конкретных граждан, который выполнить в рамках существующей организационно-правовой формы большинства ДОУ затруднительно. В связи с этим, переход ДОУ в новые организационно-правовые формы (АУ) при условии нормативного финансирования бюджетных услуг привлекательно для органично развивающихся ДОУ и весьма выгодно для развития системы дошкольного образования в целом.
На данный момент в существующем законодательстве имеются все основания для осуществления такого перехода.
Данные методические рекомендации призваны помочь учредителю, руководителям и попечительским советам дошкольных образовательных учреждений грамотно подготовиться к переходу в организационно-правовую форму автономного учреждения.
. Преимущества и риски организационно-правовой формы АУ.
В условиях нормативного подушевого финансирования образовательных учреждений заметно упрощается схема расчета объемов финансирования образовательного учреждения. Вместо учета затрат на содержание имущества, зданий, кадров и др. за расчетную величину принимается среднее значение затрат муниципалитета за 1 год на 1 воспитанника детского сада. Объем финансирования в этом случае у образовательного учреждения рассчитывается просто: количество детей, умноженное на величину норматива.
Таким образом, созданы условия, позволяющие учреждению получать финансирование независимо от необъективных факторов, что существенно повышает уровень финансово-хозяйственной самостоятельности образовательного учреждения.
Однако при этом остаются и серьезные ограничения по расходованию привлеченных средств. Согласно Бюджетному кодексу РФ внебюджетные средства бюджетного учреждения становятся составной частью бюджетных средств и расходуются согласно общей смете. Таким образом, мобильность расходования этих средств затрудняется. Фактически это происходит за счет плохой возвратности внебюджетных средств. Если предположить, что часть внебюджетных средств расходуется на реализацию дополнительных образовательных услуг, возникают серьезные ограничения по финансовому обеспечению этих услуг с учетом слабой возвратности внебюджетных средств.
Существуют и другие ограничения, например, связанные с осуществлением бюджетного учреждения предпринимательской или иной, приносящей доход, деятельности.
Таким образом, существовавшие до 2007 года организационно-правовые формы образовательных учреждений не стимулировали руководителей этих учреждений к оптимизации расходов, повышению их эффективности, созданию инвестиционно-привлекательного климата.
Принятый закон об автономном учреждении в корне изменил ситуацию в образовании. Согласно закону, учреждение образования с ведома учредителя может сменить имеющуюся у учреждения организационно-правовую форму на новую - автономное учреждение, приобретя преимущества и ответственность, связанные с новой организационно-правовой формой.
Основные преимущества АУ:
1. Финансово-хозяйственная самостоятельность учреждения.
2. Прозрачные механизмы финансирования дошкольного образовательного учреждения в условиях нормативного подушевого финансирования.
. Возможность быстрого реагирования на меняющиеся запросы потребителей образовательных услуг.
. Естественное вовлечение общественности к управлению ДОУ через управляющий совет.
Основные риски перехода в статус АУ:
1. Учредитель не несет субсидиарной ответственности.
2. Повышение уровня ответственности заведующего дошкольного образовательного автономного учреждения.
. Рост конкуренции в сети ДОУ.
. Риск потери социальных гарантий работникам АУ.
Вопрос о субсидиарной ответственности, которую в связи с переходом в статус АУ учредитель с себя слагает - один из самых остро обсуждаемых в связи с обсуждением перехода в АУ в сфере образования. В существующей системе бюджетирования ОУ, конечно же, риск взять на себя ответственность очень велик. Учитывая неповоротливость и избирательность финансовых механизмов в образовании с большой долей вероятности можно было бы предположить, что затея с АУ - очень рискованное предприятие. И данный факт не имеет смысл оспаривать.
В инновационных моделях по переходу в статус АУ явно прослеживается тенденция уравновешивания этого риска путем придания большего веса управляющему (попечительскому) совету, посредством которого учредитель и общественность сможет разделить бремя ответственности в принятии непростых и нетиповых решений.
Формат решения вопроса об уравновешивании рисков собственной субсидиарной ответственности в организации - фиксация нормативных актов об управляющем совете и его функционале. Эти нормативные положения выводятся отдельными положениями устава АУ или фиксируются в специальных положениях по АУ.
Вопросы наделения организации собственностью, оценка и процедуры передачи этой собственности, формы передачи.
Общий подход к вопросам связанным с собственностью, заложенный в законе об АУ, фактически блокирует правомерность тезиса о том, что переход в статус АУ есть скрытая приватизация образования. Фактически, действуя в рамках существующего законодательства, возможно решение вопроса о собственности в трех вариантах: безвозмездное пользование, оперативное управление, передача в собственность организации. То есть муниципалитет имеет возможность регулировать вопросы с сохранением муниципальной собственности, не подвергая ее риску в случае наступления ситуаций, связанных с выплатой долговых обязательств организации.
Итак, если муниципальная собственность передается в собственность АУ, то эта собственность условно попадает в зону риска, так как этим имуществом с момента своего образования АУ станет отвечать по своим обязательствам. Но имеется три очень важных момента, которые сводят этот риск к нулю:
1. Сделки, стоимость которых превышает определенный процент от общего баланса АУ, происходят под контролем учредителя - то есть муниципалитета.
2. После ответа по своим обязательствам в случае банкротства АУ все имущество АУ учредителем может быть направлено на образовательные цели (например, на открытие нового АУ или нового МОУ).
. Во избежание риска муниципальной собственностью учредитель может наделить АУ муниципальной собственностью на правах безвозмездного пользования, что пресекает возможность использования этого имущества в случае наступления ответственности АУ по долговым обязательствам.
Процедура передачи муниципального имущества в безвозмездное пользование АУ достаточно проста. Для этого требуется распоряжение (постановление) Главы муниципалитета с соответствующим поручением органу управления образованием (учредителю АУ) и комитету по управлению муниципальным имуществом. В результате АУ заключает трехсторонний договор, согласно которому балансодержателем имущества становится орган управления образованием, а АУ пользуется этим имуществом безвозмездно.
Важно знать, что в этом случае АУ освобождает себя от всевозможных процедур и финансовых обязательств, связанных с регистрацией прав собственности на имущество и землю, но при этом теряет и большую свободу в распоряжении этим имуществом.
Обеспечение социальных гарантий педагогических работников и соблюдение конституционных прав граждан на обучение.
Переход в статус организации может создавать ситуации риска в части социальных гарантий педагогических работников ОУ и других участников образовательного процесса. Можно зафиксировать основные «болевые точки», возникающие при переходе:
- при переходе в статус АУ возникает период, когда новое руководство может выстроить кадровую политику организации с «чистого листа», не принимая на себя обязательств трудоустройства бывших сотрудников ОУ;
- как только образовательное заведение теряет статус «учреждения» из-под него автоматически выводится вся законодательная база тех скромных достижений законодательства 90-х годов, которые еще сохранились: право на отсрочку от военной службы и некоторые оставшиеся налоговые льготы, конституционные гарантии права на образование (так как в 43 статье конституции они установлены только для тех, кто учится в образовательных учреждениях, а не в АУ).
Обозначенные риски требуют компенсации в варианте создания дополнений к имеющейся законодательной базе, либо в варианте финансовых гарантий со стороны учреждений и организаций, например, в части накопительных пенсий в частных пенсионных фондах, предоставление социальных гарантий при потере рабочего места и т.д.
. Показания к переходу в организационно-правовую форму АУ.
Переход дошкольного образовательного учреждения в новую организационно-правовую форму является ответственным шагом, требующим серьезного анализа ресурсной и организационной готовности. Однако существуют показатели, которые явно обозначают готовность учреждения к осуществлению такого перехода. Приведем и прокомментируем основные семь показателей готовности дошкольного образовательного учреждения к переходу в новую организационно-правовую форму автономного учреждения.
1. Руководитель дошкольного образовательного учреждения имеет достаточный опыт руководства учреждением (уровень менеджерской подготовки позволяет легко работать: с учредительными документами образовательного учреждения и правоустанавливающей документацией, финансовыми планами, сметной документацией образовательного учреждения, налоговыми отчетами).
2. Объем внебюджетных поступлений составляет порядка 15% от общего объема финансирования дошкольного образовательного учреждения.
. Дошкольное образовательное учреждение имеет опыт предоставления дополнительных образовательных услуг.
. Дошкольное образовательное учреждение имеет опыт организации иной деятельности, приносящий доход.
. Дошкольное образовательное учреждение имеет опыт работы по вовлечению граждан в управление образовательным учреждением.
. Дошкольное образовательное учреждение имеет позитивный имидж у представителей местного сообщества.
. Учредитель образовательного учреждения позитивно настроен на организацию такого перехода.
Приведенные семь показателей готовности дошкольного образовательного учреждения к переходу в новую организационно-правовую форму автономного учреждения являются достаточным условием для начала работ по организации такого перехода. Вместе с тем можно отметить, что не все семь условий должны выполняться автоматически для организации перехода ДОУ в АУ. Если коллектив ДОУ ставит себе задачу организации такого перехода, то возникает необходимость подготовки учреждения в соответствии с приведенными показателями. Для этой цели имеет смысл готовить программу развития образовательного учреждения, которая воедино увяжет экономические и содержательные эффекты перехода дошкольного образовательного учреждения в новую организационно-правовую форму.
Например, повышение открытости учреждения через вовлечение в управление образовательным учреждением представителей школьного совета является необходимым условием перехода на НПФ, но если ДОУ на данный момент не вело работу в этом направлении, это не означает, что переход в организационно-правовую форму автономного учреждения невозможен. Это только отодвигает перспективу этого перехода на время, которое необходимо для организации работы с родителями, попечителями и другими представителями общественности.
Ресурсы, обеспечивающие переход в АУ.
Для организации перехода ДОУ в новую организационно-правовую форму автономного учреждения необходимо адекватно оценить имеющиеся у учреждения ресурсы. Прежде всего, нужно обсудить 3 блока ресурсов, которыми учреждение должно располагать:
. Кадровый и программный ресурс. Ключевой вопрос, который необходимо решить до перехода в новую организационно правовую форму - достаточно ли опытных педагогов, способных быстро реагировать на запросы родителей, готовить образовательные программы и реализовывать их на высоком уровне? Учитывая, что дошкольное автономное учреждение будет свободно в отношении распоряжения финансовых средств - денежный ресурс на реализацию образовательных программ возможно обеспечить.
Второй аспект этого же вопроса - достаточен ли уровень квалификации менеджеров дошкольного образовательного учреждения. Готов ли менеджмент к проектно-программному функционированию?
. Оборудование и материалы. В условиях перехода ДОУ в организационно-правовую форму автономного учреждения особым образом оговаривается передача особо ценного имущества. С переходом в АУ особо ценное имущество, как правило, остается собственностью муниципалитета, а дошкольное автономное учреждение безвозмездно пользуется этим оборудованием по договору. Существует возможность и передачи этого оборудования на баланс автономного учреждения. В любом случае необходимо оценить балансовую стоимость оборудования, степень его износа и перспективы его использования в дальнейшем.
. Немаловажным становится и оценка состояния здания ДОУ. Его содержание в условиях отсутствия субсидиарной ответственности со стороны учредителя становится предметом постоянной заботы руководителя ДОУ.
|
|
|
