 |
Нормативно-правовые основы управления муниципальной экономикой
|
|
|
|
Введение
Децентрализация и демократизация государственного управления, передача органам местного самоуправления значительных полномочий для решения вопросов экономического развития муниципальных образований ставит перед органами управления на местах сложные и неординарные задачи.
По существу, в условиях реформирования российской экономики и развития рынка экономика города и муниципальное управление становятся относительно самостоятельной сферой деятельности, сферой особых отношений экономики и власти, и здесь действуют особые механизмы согласования социальных, экономических и политических интересов власти, населения и бизнеса.
В целях разработки, принятия и реализации эффективных экономических решений экономика города должна пониматься как комплексное знание, как единое целое, во взаимосвязи и взаимодействии ее основных элементов. В этом контексте очевидно, что ее предметная область существенно шире и сложнее, чем предметная область муниципальной экономики.
Как самостоятельное предметное поле специализации, сложившееся в мировой практике достаточно давно, экономика города «вышла» из пространственной экономики и экономической географии, а также экономики общественного сектора.
Сегодня, когда органы местного самоуправления наделены значительными полномочиями и возможностями определять направления социально-экономического развития своих территорий, чрезвычайно велика их потребность в высококвалифицированных специалистах, обладающих не только актуальными знаниями в тех или иных частных сферах экономики, права и организационного строительства, но и более широкими - комплексными - представлениями о городской экономике и закономерностях муниципального социально-экономического развития. Эти знания требуются не только муниципальным управленцам - в них нуждаются представители бизнеса, работающего в «городской среде», работники предприятий - поставщиков коммунальных и иных инфраструктурных (например, транспортных) услуг, строители, архитекторы, финансист. Более того, в настоящее время как никогда актуальна задача формирования «общего языка», на котором можно было бы обсуждать возникающие проблемы.
|
|
|
Все это обуславливает актуальность исследуемой темы и определяет объект, предмет, цель и задачи дипломной работы.
Объект дипломной работы - экономика муниципального образования.
Предмет дипломной работы - деятельность Администрации Калининского района по управлению экономикой муниципального образования
Цель дипломной работы - на основе анализа деятельности Администрации Калининского района по управлению экономикой муниципального образования сформулировать основные направления ее совершенствования.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
. Изучить нормативно-правовые основы управления экономикой муниципального образования
. Исследовать структуру системы управления экономикой муниципального образования
. Проанализировать деятельность Администрации Калининского района города Челябинска в сфере управления экономикой муниципального образования.
. Сформулировать рекомендации по совершенствованию деятельности Администрации Калининского района города Челябинска в сфере управления экономикой муниципального образования.
В работе используются следующие методы исследования: сравнительный анализ; обобщение; системный анализ; синтез.
Практическая значимость выпускной квалификационной работы обусловлена наличием рекомендаций, реализация которых позволит повысить эффективность управления экономикой муниципального образования.
|
|
|
Глава 1. Теоретические основы управления экономикой муниципального образования
Нормативно-правовые основы управления муниципальной экономикой
Местное самоуправление необходимо рассматривать как одну из форм самоорганизации общества, обусловленную усложнением общественных связей. Самоуправление является также механизмом взаимодействия общества и государства. Местное самоуправление - это не только дань процессам демократизации, но и эффективный инструмент региональной политики для решения социальных и экономических задач государства.
Конституция Российской Федерации отделила местные органы от органов государственных функционально и организационно (ст. 12).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление - это часть того объема власти в государстве, единственным источником которой является народ. «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Власть, осуществляемая населением самоуправляемой территории непосредственно или через органы местного самоуправления, является властью подзаконной. Это означает, что властные полномочия и их объем регулируется законом (федеральными законами и законами субъектов Российской федерации).
Местное самоуправление как составная часть власти в государстве в отличие от государственной власти, не может трансформировать само себя, т.е. набор полномочий, их объем не может превышать предела, установленного законом. В пределах, установленных законом, местное самоуправление самостоятельно и под свою ответственность может решать все вопросы, отнесенные законом к вопросам местного значения.
Действующее российское законодательство не содержит правового определения понятия «муниципальная экономика».
С позиций современной науки муниципальная экономика - это система экономических отношений, в которые вступают органы местного самоуправления в процессе производства, распределения, обмена и потребления материальных благ и услуг на территории муниципального образования.
|
|
|
Муниципальная экономика как системное явление существует в тесной взаимосвязи с государственным и частным секторами.
Государственный и муниципальный сектора по своей природе эффективнее других функционируют в таких сферах деятельности, как разработка и проведение политики развития, обеспечение социальной справедливости, борьба с различного рода дискриминацией, поддержание стабильности в предоставлении услуг населению.
Предпринимательский сектор лучше справляется с экономическими и инновационными задачами, легче адаптируется к быстрым переменам и отказывается от устаревших форм и способов деятельности, эффективнее решает технические проблемы.
К числу традиционных отраслей муниципальной экономики относятся снабжение населения водой, газом, теплом, электроэнергией; канализация и переработка сточных вод, вывоз и пере работка мусора, городской и пригородный пассажирский транс порт, общественное питание, социальные услуги.
В пользу государственной природы экономической деятельности органов местного самоуправления свидетельствует и повышенная степень их материальной защиты, выражающаяся в наличии твердых, закрепленных за муниципалитетами налоговых источников, в неприменении в отношении местных органов власти процедуры банкротства, в выделении им в случае необходимости средств финансовой помощи из вышестоящих бюджетов и т. п.
Следовательно, в вопросах экономической деятельности органы местного самоуправления сочетают в себе государственные начала и коммерческие возможности частных хозяйствующих субъектов, придающие им мобильность.
Так, в соответствии с Гражданским кодексом РФ права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любо го собственника в отношении принадлежащего ему имущества, за исключением небольшого круга ограничений, связанных с правовым статусом муниципалитетов как института власти (необходимо учитывать, что, принимая нормативно-правовые акты, органы местного самоуправления имеют возможность создавать льготные условия для деятельности своих предприятий в ущерб другим хозяйствующим субъектам; осуществляя же финансово хозяйственную деятельность в условиях свободного рынка, муниципалитеты рискуют бюджетными средствами и объектами собственности, основное предназначение которых - обеспечение жизнедеятельности, удовлетворение насущных интересов жителей муниципального образования).
|
|
|
В то же время права муниципалитетов на регулирование хозяйственной деятельности других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о границах применения властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.
В качестве конкретных проявлений властного воздействия муниципалитетов на хозяйствующие субъекты различных форм собственности могут быть названы:
установление единых для всех предприятий и учреждений территории санитарно-экологических норм и стандартов;
контроль за перечислением денежных средств (в виде налогов, части прибыли муниципальных предприятий или других платежей) в местный бюджет и внебюджетные фонды; право на применение санкций в отношении хозяйствующих субъектов, не выполняющих свои обязательства перед местным бюджетом, и т. д. Помимо хозяйственных отношений с предприятиями различных форм собственности важной сферой муниципальной экономики являются финансово-имущественные отношения органов местного самоуправления с органами государственной власти федерального и регионального уровней. Именно на государственные органы законодательством возложена обязанность обеспечения минимума условий жизнедеятельности населения, если этот минимум не может быть обеспечен финансовыми и иными ресурсами муниципального образования. Экономические отношения органов местного самоуправления с государственными структурами возникают по поводу передачи государственного имущества в муниципальную собственность, зачисления регулирующих доходных источников и средств финансовой помощи в местные бюджеты, а также финансирования государственных программ, осуществляемых на муниципальном уровне.
В процессе своей деятельности органы местного самоуправления одной территории могут вступать в экономические отношения с органами местного самоуправления других муниципальных образований. В силу различных объективных и субъективных причин эта форма хозяйственных отношений в России пока недостаточно развита. Однако механизм хозяйственной кооперации между отдельными муниципальными образованиями имеет тенденцию к укреплению в связи с принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусматривает возможность создания межмуниципальных объединений, хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций.
|
|
|
Таким образом, основными системообразующими элементами муниципальной экономики являются:
) финансово-хозяйственные отношения между:
органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями (учреждениями);
органами местного самоуправления и органами государственной власти;
органами местного самоуправления и государственными предприятиями (учреждениями);
органами местного самоуправления и частными предпринимательскими структурами;
органами местного самоуправления различных муниципальных образований;
) властные отношения между органами местного самоуправления и всеми остальными субъектами муниципальной экономики с целью регулирования социально-экономического раз вития территорий.
Финансово-хозяйственные отношения органов местного само управления с субъектами муниципальной экономики могут носить имущественный или неимущественный характер.
Имущественные отношения органов местного самоуправления с муниципальными предприятиями связаны с использованием, воспроизводством и возвратом муниципальной собственности. Они проявляются через передачу муниципальной собственности в оперативное управление, хозяйственное ведение, аренду, траст, а также через ее использование в виде залога и ипотеки.
Передавая муниципальное имущество в хозяйственное ведение, аренду, траст муниципальным предприятиям, органы местного самоуправления формируют экономическую базу для после дующей деятельности этих предприятий. Однако хотя подобное предприятие и наделяется правом в пределах, установленных законодательством и учредительными документами, использовать переданное ему муниципальное имущество по своему усмотрению, о переходе прав собственности от муниципальной администрации к муниципальному предприятию речь в данном случае не идет. Предприятие лишь эксплуатирует это имущество, выполняя за дачу, поставленную перед ним муниципальной администрацией. Оно не имеет права самостоятельно совершать сделки в отношении этого имущества и несет перед местными органами власти административную и экономическую ответственность за его сохранность.
Более детально условия использования муниципальной собственности конкретными муниципальными предприятиями, составляющие уже сферу неимущественных экономических отношений, оговариваются в договорах о передаче муниципального имущества в хозяйственное ведение, аренду, траст, а также в виде вклада (пая) в состав имущества акционерного общества. Наличие таких договоров позволяет муниципальной администрации определять условия по номенклатуре и объему продукции (услуг), уровню затрат и ценам, поставке изделий на конкретный рынок, учету и отчетности, а также по участию представителей муниципальной администрации в органах управления (например, в качестве директора муниципального унитарного предприятия или представителя в совете директоров (совете акционеров) акционерного общества с участием муниципальной администрации).
Неимущественные отношения, таким образом, возникают по поводу условий, при которых собственность (в данном случае муниципальная) может использоваться хозяйствующим субъектом, наделенным ею. Данные условия закрепляются в договоре, который, в свою очередь, является конкретной формой проявления неимущественных экономических отношений.
Необходимость подобного договора объективна. Он позволяет определить границы контроля за деятельностью муниципального предприятия. Ведь муниципальное предприятие является юридическим лицом и, следовательно, имеет право на невмешательство муниципальных органов в его оперативную хозяйственную деятельность. Данная деятельность согласно Гражданскому кодексу РФ относится к исключительной компетенции самого предприятия. Органы местного самоуправления как представители территориальной общности людей в деятельности муниципального (уни тарного) предприятия вправе участвовать только своим капиталом, а руководить только через назначаемого директора.
Имущественные отношения органов местного самоуправления с немуниципальными структурами строятся на несколько иной основе. Так же, как и в случае с муниципальными предприятия ми и учреждениями, они могут складываться по поводу аренды имущества, его залога, траста. Однако немуниципальным организациям имущество не может быть передано в хозяйственное ведение или оперативное управление. Более распространенной формой имущественных отношений между органами местного самоуправления и немуниципальными хозяйствующими субъекта ми является передача денежных средств в оплату за исполнение муниципального заказа.
При такой схеме имущественных отношений муниципальные органы выступают в роли заказчика определенного объема работ, продукции или услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствую щей территории, а предприятия любых форм собственности (не исключая и муниципальные) предстают в качестве производите ля (подрядчика, поставщика) продукции и услуг, за что получают от муниципалитета соответствующие материальные и финансовые средства (имущество), позволяющие им покрывать свои за траты и формировать фонд прибыли.
В то же время между заказчиком (муниципальной администрацией) и подрядчиком (хозяйствующим субъектом) устанавливаются и неимущественные отношения. Они возникают по поводу требований, предъявляемых муниципальной администрацией к объему производимой продукции и услугам, качеству последних, срокам их предоставления, правам конечных потребителей и т. д., а также обязательств в отношении финансирования данных работ. Все это оформляется соответствующим договором (контрактом), который обеспечивает равноправие сторон в отношении друг друга и не позволяет органам местного самоуправления произвольно устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ (что не исключено в отношении муниципальных хозяйствующих субъектов).
Таким образом, в настоящее время возникает проблема правового регулирования понятия и сущность «муниципальная экономика» или «экономика муниципального образования». В целях повышения эффективности управления муниципальной экономикой представляется целесообразным сформулировать и законодательно закрепить понятие «муниципальная экономика».
|
|
|
