Принцип разделения власти в механизме государственного управления

Механизм государственного управления требует системного исследования, что, в свою очередь, детерминирует необходи­мость рассмотрения его как в статике (с точки зрения структуры, объема полномочий и взаимосвязей между отдельными элемен­тами), так и в динамике, то есть с точки зрения функционирова­ния и развития.

Одним из ведущих и основополагающих принципов органи­зации и функционирования механизма государственного управ­ления является принцип разделение власти (англ. division of pow­ers). В соответствии с этим принципом единая государственная власть подразделяется на относительно самостоятельные, неза­висимые и уравновешивающие друг друга ветви - законодатель­ную, исполнительную и судебную. Ни одна из ветвей власти не может и не должна подменять собой другую власть, никакой го­сударственный орган самостоятельно не может претендовать на суверенное осуществление власти. Каждый из них самостоятель­но и независимо исполняет только свои строго очерченные пол­номочия.

Теория разделения власти иной раз трактуется расширитель­но, включая разделения единой власти между ее различными уровнями, например, между региональным и федеральным вла­стными структурами. Этот аспект исследуется нами в рамках принципа федерализма и в данном контексте не затрагивается. Под разделением единой государственной власти мы будем по­нимать структурообразующий и функциональный принцип рацио­нальной организации власти и контроля в демократическом государ­стве, при котором обеспечивается гибкое взаимодействие высших органов государственного управления как частей единой государ­ственной власти через систему сдержек и противовесов.

Принцип разделения власти имеет давнюю историю. Его осно­вополагающие идеи высказывались еще Полибием, Платоном, Аристотелем и другими древнегреческими мыслителями. Но впервые достаточно полную теорию разделения власти разра­ботали в конце XVII века Дж. Локк и в середине XVIII века Ш. Монтескье. Дальнейшему ее обоснованию посвятили свои исследования И. Кант, Г. Гегель, Т. Джеферсон, А. Токвиль, при­менительно к российским условиям - М.М. Сперанский, М.М. Ковалевский, Б.Н. Чичерин. Они убедительно доказали, что принцип разделения власти вытекает из самой природы де­мократической власти, рассматривали его в качестве неотъемле­мого принципа функционирования государства, ориентирован­ного на идеалы законности и справедливости, считали разделе­ние власти «гарантией публичной свободы» и одним из самых надежных и рациональных способов преодоления абсолютизма и успешного решения социально-политических задач. Вот поче­му они предлагали принцип разделения власти закрепить норма­тивно и придать ему конституционно-правовой статус.

И это не было чем-то формально-конъюнктурным, а полно­стью соответствовало объективным потребностям нарождающе­гося буржуазного строя, кровно заинтересованного в демократи­ческом, правовом, свободном государстве. Принцип разделения власти может быть материализован только тогда, когда в обществе созревают необходимые предпосылки для активного участия на­селения в политической жизни общества, когда становится возможен политический и идеологический плюрализм, когда граж­дане готовы и способны противостоять возможной узурпации власти со стороны отдельных политических сил или личностей.

Сейчас представления о разделении власти существенно из­менилось, основной акцент делается не на расчленении единой власти на три независимые ветви, а на разграничении ее функ­ций - законодательство, управление и правосудие. При соответ­ствующей системе правовых гарантий, защищающих систему от внутреннего противоборства и антагонистических конфликтов.

Именно в таком понимании этот принцип сегодня нашел свое правовое закрепление и практическое применение во всех стра­нах. Принцип разделения власти зафиксирован и в Конституции РФ (ст. 10). Исторический опыт убедил, что только там, где пуб­лично-правовые полномочия по управлению делами общества разделены по самостоятельным и уравновешивающим друг друга ветвям, обеспечивается стабильность государственной власти, рациональность управления и социально-политическое процве­тание общества. И, наоборот, там, где сохраняется политическая монополия, где трудно расстаются с авторитарными формами управления, там непременно за фасадом порядка наблюдается острое противостояние различных ветвей и уровней власти, рас­тет социальная напряженность, возникают социальные кон­фликты и политические кризисы.

Каждая из ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная), каждый государственный орган, участвуя в реализа­ции соответствующих управленческих функций, должен самосто­ятельно без подмены и под собственную ответственность испол­нять свои полномочия и задачи. Хорошо, если верховная (но не абсолютная) власть находится в руках всенародно избранного пре­зидента или парламента, а все иные ветви достаточно самостоя­тельны и, главное, способны реально контролировать и соответ­ствующим образом воздействовать на верховную власть. Без мощ­ных сдержек и противовесов власть рано или поздно окажется в одной «точке», выродится в авторитаризм, а то и в диктаторский режим. Абсолютизация власти и тоталитаризм несовместимы с де­мократией, законностью и гражданским обществом а, значит, не могут быть исторически эффективной формой социального управления.

Убедительное доказательство тому - исторический опыт СССР и других социалистических государств. Несостоятельны­ми на данном этапе исторического развития оказались идеи ин­теграции законодательной, исполнительной и контрольно-над­зорной функций в форме «полновластия советов» под эгидой правящей партии. Даже несмотря на привлекательность и кажу­щуюся высокую социальную эффективность идей К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина о диктатуре пролетариата и руководя­щей роли партии в социалистическом строительстве; об отказе от классического буржуазного парламентаризма и создании совет­ской системы, при которой народные депутаты осуществляли свой мандат без отрыва от основной работы, несли ответствен­ность непосредственно перед избирателями; выборности и по­дотчетности чиновников и оплате их труда не выше квалифици­рованного рабочего; всеобщем вооружении народа для защиты своего пролетарского государства; выборности судей; об управ­лении хозяйством из одного центра на плановой основе; упраздне­нии товарно-денежных отношений; введении государственного учета и контроля за мерой труда и потребления.

Но в реальной практике все оказалось по-другому. Механизм государственного управления, основанный на интеграции зако­нодательной и исполнительной власти, при относительной само­стоятельности судебной власти и общем партийном руководстве оказался утопичным. «Работающей корпорации» в единой связке всех ветвей власти не получилось.

Да и вряд ли могло быть по-другому. Очень трудно рассчиты­вать на более весомый результат в условиях, когда депутатский корпус включал партийных, административных и хозяйственных функционеров, руководителей судебных органов, прокуратуры, спецслужб и МВД, высшее военное командование. При этом ни­кого не волновало, что депутаты не имели времени и не обладали достаточной квалификацией для обдумывания и принятия госу­дарственных решений. Этим занимались штатные работники партийных органов и исполнительных комитетов, видные уче­ные и опытные практики. Так и происходило реальное соедине­ние функций различных органов государственного управления на кадровом уровне.

Исторический опыт убеждает, что без разделения власти создать эффективный механизм государственного управления невозмож­но. Система разделения власти с соответствующим механизмом «сдержек и противовесов» нужна даже при самом авторитетном и сильном президенте, эффективном правительстве, полноценном парламентаризме и действенной системой судебной власти. При­чем разделение власти не разрушает единство и слаженность госу­дарственного управления, не ведет к многовластию и рыхлости управления. Наоборот, исполнительная власть более качественно исполняет законы, когда она ограничена законом, подконтрольна и подотчетна законодательной власти, когда законность ее деятель­ности гарантируется строгим судебным контролем.

В случае выхода одной из ветвей власти за пределы своих пол­номочий, другие власти вправе применить соответствующие ме­ры, восстанавливающие законность и равновесие властей в госу­дарстве.

Создатели учения о разделения власти полагали, что лидирую­щую роль в триаде властей должна принадлежать законодатель­ным (представительным) органам. Именно они формируют право­вое и политическое пространство государственной управленческой деятельности. По отношению к органам этой ветви власти (парла­ментам) основными сдержками и противовесами являются а) срочность полномочий депутатов и выборных органов; б) право роспуска парламента главой государства; в) право «вето» главы го­сударства на принятые парламентом законы; г) возможность изда­вать указы, в том числе конкретизирующие и дополняющие дей­ствующие законы; д) право законодательной инициативы; е) право на издание актов и управленческих решений, имеющих норматив­ное значение, а также заключение международных договоров.

Со стороны судебной власти - это проверка конституцион­ности принимаемых парламентом законов и судебная ответствен­ность депутатов за преступные деяния.

По отношению к органам исполнительной власти (ее олицетво­ряют президент и правительство, которые обеспечивают испол­нение законов и реализуют основные управленческие функции государства) сдержками и противовесами являются а) законода­тельное регулирование исполнительной власти; б) вотум недове­рия правительству; в) возможность объявления импичмента пре­зиденту; г) заслушивание отчетов правительства и докладов ми­нистров в палатах парламента; д) парламентские запросы; е) бюджетное законодательство и контроль за его реализацией;

ж) назначение председателя правительства с согласия Государ­ственной Думы. Со стороны судебной власти - контроль соот­ветствия действующему законодательству всех принимаемых ор­ганами исполнительной власти управленческих решений. Преду­сматривается также судебная ответственность чиновников за превышение полномочий и должностные преступления.

Самой высокой степенью самостоятельности и независи­мости обладает судебная власть. Органы судебной ветви осу­ществляют судебный надзор за законностью принимаемых госу­дарственных управленческих решений, приостанавливают дей­ствие антиконституционных решений, разрешают, если исчерпаны возможности организационно-политического ха­рактера, споры, возникающие между различными органами го­сударственного управления.

По отношению к судебной власти сдержками и противовесами являются а) законодательное регулирование судоустройства и су­допроизводства; б) назначение судей высших судебных органов с согласия Совета Федерации; в) назначение федеральных судей главой государства.

Такой механизм является довольно серьезной гарантией про­тив произвола, беззакония и авторитаризма в управлении. Уси­ливают эти гарантии и органы, которые не входят ни в одну из ветвей власти - Прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Счет­ная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Упол­номоченный по правам человека.

Хотя нельзя сбрасывать со счетов, что в переходный период ре­ализация принципа разделения власти сопряжена с немалыми трудностями. Непросто создать эффективный классический ме­ханизм государственного управления в условиях слабости граж­данского общества и практического отсутствия традиций демо­кратического конституционализма. В России до сих пор горизон­тальные и вертикальные взаимоотношения между государствен­ными органами «носят асиметричный и несбалансированный ха­рактер». Не говоря уже о дублировании и параллелизме в деятельности президентских и правительственных структур, деполитизации государственной службы, усилении административ­ного ресурса и т.д.

Очень трудно после долгих лет тоталитаризма привыкнуть к тому, что любая власть в условиях демократии должна нахо­диться под контролем и отвечать за свои решения и действия. Нелегко усвоить, что разделение власти - это не только разгра­ничение полномочий между различными институтами и уровня­ми управленческой иерархии, а, прежде всего, четкое определе­ние функций и пределов ответственности каждой ветви власти, каждого государственного органа и каждого должностного лица.