Система прохождения государственной службы

В научной литературе неоднократно предпринимались по­пытки раскрыть понятие «прохождение государственной служ­бы», проанализировать организационную структуру, содержание и характерные черты этого процесса. Достаточно широкое рас­пространение получил взгляд на прохождение службы как на процесс практического осуществления функций в рамках кон­кретных полномочий по государственной должности государственной службы. Немало авторов считают, что прохождение го­сударственной службы - это процесс последовательной смены работником своей социально-служебной роли посредством про­фессионального исполнения должностных обязанностей и правомочий в системе государственной службы.

Мы считаем, что прохождение государственной службы мож­но определить как комплекс взаимосвязанных и логично выстроен­ных действий и решений, связанных с отбором, расстановкой, оцен­кой, воспитанием и ротацией государственных служащих, их про­фессиональным развитием и должностным ростом.

В демократических условиях прохождение государственной службы ориентировано на демократически-правовую природу профессиональной служебной деятельности, зависит от качества конкурсной системы отбора на службу, порядка заключения слу­жебных контрактов, объективности оценки профессиональных и духовно-нравственных качеств служащего, его мотивации, со­циальной и правовой защиты и т.д. Здесь не допустимы покрови­тельство, беспринципный конформизм, круговая порука.

Структурно процесс прохождения государственной службы включает:

□ разработку административных и должностных регламентов -

своего рода «моделей» служебных отношений. В каждом долж­ностном регламенте определяются основания замещения должности и условия исполнения должностных полномочий, закрепляются права, обязанности и ответственность служаще­го, квалификационные требования, правила служебного пове­дения и показатели результативности служебной деятельности;

□ нормативное определение условий и установление юридичес­ких фактов, при наличии которых кандидатура может рассма­триваться на предмет поступления на государственную службу. Отбор на государственную службу осуществляется нанимате­лем (государством) путем конкурсного отбора или через резерв (если другое не предусмотрено законом) по трем блокам кри­териев - формально-анкетным, социально-демографическим и профессионально-квалификационным. В той или иной сте­пени эти критерии действовали всегда и во всех системах кад­рового обеспечения государственной службы: сословной, классовой, партийно-номенклатурной, демократической.

К сожалению, конкурсный отбор сегодня еще не стал ведущей формой отбора на службу. В сфере кадровой работы господствует прямое назначение. Более 85% служащих пришли на работу в аппарат по чьей-то личной рекомендации или при помощи зна­комых. Только 13% служащих, по данным социологических оп­росов, сделали выбор в пользу государственной службы по своей собственной осознанной инициативе;

□ оценку кадров на предмет их профессионально-личностной пригодности к работе в аппарате государственных органов. Оценка выводится по результатам конкурсов, периодических аттестаций и квалификационных экзаменов. Конкурс, как свидетельствует опыт, является социально и юридически наи­более справедливым способом получения должности, единственно возможным демократическим механизмом отбора на государственную службу без протекции и «внешней поддерж­ки». Конкурсный отбор обеспечивает реализацию конститу­ционного права граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе и должностной рост в госу­дарственных структурах.

Цель конкурса - определить, насколько претенденты соот­ветствуют установленным квалификационным требованиям. По­следующие аттестационные мероприятия и квалификационные экзамены подтверждают или опровергают это соответствие, а также служат основанием для присвоения служащему очеред­ного классного чина и его продвижения по служебной лестнице. Основные методы оценки деловых и личностных качеств - ин­дивидуальные и групповые собеседования, письменные кон­трольные работы, тестирование, анкетирование, экспертные за­ключения, групповые дискуссии и др.;

□ замещение вакантной должности государственной службы, т.е. реализация процедуры поступления на службу путем издания государственным органом соответствующего нормативно-пра­вового акта, заключения служебного контракта (срочного или на неопределенный срок), установления испытательного срока от трех месяцев до одного года. Если срок испытания истек, а гражданский служащий продолжает замещать должность, то он считается выдержавшим испытание. При отсутствии у слу­жащего соответствующего классного чина служащий по окон­чании испытательного срока сдает квалификационный экза­мен, по результатам которого ему присваивается классный чин;

□ исполнение должности - важнейший элемент прохождения службы. Прохождение службы в этом смысле эквивалентно исполнению должности и является главным содержанием го­сударственной службы. Причем здесь действует принцип единства государственной должности и квалификационных характеристик работника. Чем большим объемом полномо­чий обладает служащий, тем более квалифицированным, опытным и нравственно устойчивым он должен быть, тем бо­лее широким набором ценностей профессиональной и духов­но-нравственной культуры он должен обладать. Исполнение служебных обязанностей сопровождается сдачей квалифика­ционных экзаменов, присвоением очередных классных чинов, систематической аттестацией, по результатам которой служащий либо включается в резерв на выдвижение в порядке должностного роста, либо направляется на переподготовку или повышение квалификации, либо понижается в должно­сти, либо увольняется с государственной службы. Аттестация проводится в соответствии с Положением, ут­вержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 фе­враля 2005 г. № 110, и преследует вполне конкретные цели: фор­мирование высококвалифицированного кадрового состава соот­ветствующих государственных органов; выявление перспектив использования потенциальных кадровых возможностей и путей профессионального развития аппарата; эффективное использо­вание каждого служащего в соответствии с его специальностью и уровнем квалификации;

□ мотивация профессионально-квалификационного развития пер­сонала путем присвоения очередных классных чинов и зва­ний, должностного продвижения по служебной лестнице на основе личных заслуг и достоинств, проведения служебных проверок и расследований конфликтных ситуаций, объявле­ния дисциплинарных взысканий за должностные нарушения или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, и главное - своевременного и адекватного поощрения высо­коэффективного труда.

За безупречную, продолжительную и эффективную службу применяются следующие виды поощрений: а) объявление благо­дарности с выплатой единовременного денежного поощрения; б) награждение почетной грамотой с выплатой денежного поощ­рения или с вручением ценного подарка; в) выплата единовре­менного поощрения в связи с выходом на пенсию; г) поощрение Правительства РФ; д) поощрение Президента РФ; е) присвоение почетного звания; ж) награждение различными знаками отли­чия; з) награждение орденами и медалями Российской Федера­ции. Не менее эффективны и другие формы поощрения - при­своение почетных званий, награждение нагрудными знаками, за­несение в Книгу почета;

□ создание благоприятных социально-бытовых условий для успеш­ной служебной деятельности, т.е. эффективной системы охра­ны труда, медицинского и социального обслуживания, обес­печение детскими учреждениями, комплексом спортивно-культурных услуг и т.д.;

□ освобождение от должности. Общими основаниями прекраще­ния служебного контракта и освобождения от замещаемой должности являются: соглашение сторон служебного контрак­та; истечение срока действия срочного служебного контракта; расторжение служебного контракта по инициативе граждан­ского служащего (по собственному желанию); расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанима­теля. Могут быть также обстоятельства увольнения с граждан­ской службы, не зависящие от воли сторон служебного кон­тракта. Например, в связи с призывом служащего на военную службу или направлением на заменяющую ее альтернативную службу; в связи с восстановлением (по решению суда) на служ­бе работника, ранее замещавшего эту должность; в связи с из­бранием или назначением служащего на выборную должность.

5. Управление государственной службой

Одним из принципиальных вопросов, касающихся проблем организации государственной службы, является вопрос создания эффективной системы управления государственной службой. То, что такая система необходима, - практически ни у кого сомне­ния не вызывает.

В соответствии с федеральным законодательством, система уп­равления государственной службой будет создана как на федераль­ном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Пока же такой целостной системы управления в нашей стране нет:

- на федеральном уровне организационно-методическое обеспечение государственной службы возложено на Управле­ние Президента Российской Федерации по вопросам государ­ственной службы. Значительный объем функций в области уп­равления гражданской службой осуществляет Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федера­ции. В его компетенцию входят а) разработка проектов норма­тивных правовых актов, принятие которых предусмотрено тре­бованиями федерального законодательства; б) мониторинг за­конодательства и соответствующей правоприменительной практики; в) мониторинг состояния реформирования и разви­тия государственной гражданской службы; г) формирование государственного заказа на обучение федеральных государ­ственных гражданских служащих и мониторинг его исполне­ния; д) разработка методических рекомендаций по наиболее актуальным и сложным вопросам, связанным с применением законодательства о государственной гражданской службе, вне­дрением инновационных кадровых и информационных техно­логий; д) дача разъяснений по запросам государственных орга­нов и граждан, в том числе по вопросам Трудового кодекса Рос­сийской Федерации, за исключением вопросов оплаты труда (эти вопросы отнесены к компетенции Минфина России); е) подготовка материалов, предусмотренных процедурой при­своения федеральным гражданским служащим классных чинов по высшей и главной группам должностей; ж) реализация ме­роприятий в качестве госзаказчика научных исследований в со­ответствии с федеральной программой «Реформирование госу­дарственной службы Российской Федерации»;

- на уровне субъектов РФ в каждом конкретном случае проблема решается по-своему. В подавляющем большинстве случаев выполнение функций по управлению государственной службой возлагается на структурные подразделения высших исполнительных органов государственной власти. В Ростов­ской области, например, создано Ведомство по управлению го­сударственной гражданской службы, к полномочиям которого отнесены вопросы координации деятельности государственных органов области по вопросам государственной гражданской службы; проведения конкурсов и поступления на госслужбу, прохождения и прекращения госслужбы; формирования и использования кадрового резерва; ведения реестра должнос­тей; организации профессиональной подготовки, переподго­товки и повышения квалификации кадров, разработки крите­риев поощрения и материального стимулирования гражданских служащих, осуществления вневедомственного контроля за со­блюдением государственных органов области законодательства о государственной службе;

- на уровне отдельных государственных органов управление государственной службой возложено персонально на их руково­дителей и кадровые управления (службы, отделы). Правда, статус и полномочия последних до сих пор четко не определены. Нор­мативно не обозначено и их место в общей системе управления государственной службой.

В будущем на федеральные и местные органы по управлению государственной службой будет возложена разработка стратегии развития государственной службы как единой системы, коорди­нация деятельности государственных органов при решении во­просов отбора и поступления на службу, формирования и воспи­тания кадрового резерва, контроля прохождения и прекращения государственной службы, создания и ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации.

Важнейшим направлением станет развитие системы подго­товки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, осуществление вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной службе. Не менее значимым будет изучение передового зарубеж­ного опыта организации государственной службы и внедрение его в отечественную практику.

В компетенцию указанных органов будут также входить во­просы финансово-экономического обеспечения государствен­ной службы, разработки и утверждения примерных должностных регламентов, ведение соответственно кадрового резерва. В этих органах могут создаваться межведомственные этические ко­миссии по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию возникающих конфликтов инте­ресов и др.

Как видим, круг полномочий достаточно широк. Но слож­ность заключается в том, что ни на федеральном уровне, ни в ре­гионах пока еще не сложился единый подход к определению ор­ганизационно-правового статуса, структуры и функций этих ор­ганов. В некоторых субъектах (в Республике Башкортостан, Амурской, Новгородской областях и др.) указанные органы со­зданы в виде комиссий (советов) совещательно-консультативно­го характера, в других - как структурные подразделения органов исполнительной власти (Республика Марий Эл, Вологодская область, г. Москва и др.). К ведению одних отнесена разработка нормативных правовых актов, других, наоборот, только органи­зационные вопросы.

В целом процесс формирования системы управления госу­дарственной службой требует более серьезной и предметной проработки. Следует еще раз подумать о статусе федерального ведомства по управлению государственной службой в условиях федеративного устройства государства и разделения власти на три ветви, о его полномочиях и принципах функционирования, о критериях оценки качества государственной службы. Такими критериями могут быть: качество персонала, уровень доверия граждан к органам государственной власти, качество принима­емых управленческих решений, престижность государственной службы.

* * *

Итоговым занятием по данной теме может быть семинар. Поскольку во многих вузах учебные планы предусматривают са­мостоятельные курсы по проблематике государственной служ­бы, то на семинар рекомендуется вынести лишь самые важные проблемы.

Семинар