 |
Лекция 3. Система потенциалов национальной экономики 9 глава
|
|
|
|
6.2 Разделение функций между центром национальной экономики
и ее регионами
Практика существования национальной экономики основывается на разделении функций между центром страны и ее регионами. Каждая страна имеет своеобразие в таком разделении. Но непременным является сам факт существования этого разделения. Специфика разделения функций между центром и регионами основывается на тех экономических возможностях, которыми располагает страна, регионы, во-первых. Во-вторых, основой этого являются демократические традиции, сложившиеся в управлении национальной экономикой. В большинстве стран регионы обеспечивают выполнение следующих функций:
· дошкольное воспитание детей в общественных организациях и начальное школьное образование;
· санитарно-эпидемиологический надзор за территорией и фирмами, расположенными на территории;
· пожарную охрану объектов региона;
· обеспечение населения жильем, водой, теплом, газом;
· службы уличного транспорта, содержание части дорог на территории региона;
· содержание объектов социально-культурного назначения, спортивных сооружений.
Существует еще немало функций, выполнение которых возлагается почти во всех национальных экономиках стран мира на регионы. Но каждая страна по-своему решает проблему разделения функций между регионами и центром национальной экономики.
В Великобритании зародилась англосаксонская система взаимодействия центр – регион. Затем эта система широко распространилась в мире. Англосаксонская система представляет собой двухступенчатое управление. Страна поделена на графства (в том числе метрополитенские, соответствующие крупным городским агломерациям). Поэтому важно понять, что основой разделения функций в этой стране являются графства, которым переданы все важнейшие функции жизнеобеспечения. Кроме графств, существуют округа (за исключением метрополитенских). Округа имеют второстепенные функции экономического управления. Графства и округа возглавляют советы, членов которых избирают приходы (или общины) сроком на 3 года. Центр национальной экономики Великобритании выполняет функции индикативного планирования развития экономики, государственное стимулирование экономической и научно-технической деятельности в стране, координация поддержки образования путем выдачи субсидий и грантов университетам, определение рекомендаций производству по использованию и наращиванию научно-технического потенциала страны и другие функции.
|
|
|
В США существует высокая степень децентрализации выполнения социально-экономических функций, большинство которых осуществляют регионы – штаты. Штат является основной административно-территориальной единицей и организационным звеном всей федеральной системы США. Штатам предоставлена определенная экономическая свобода, и они имеют широкие полномочия в своей деятельности. Каждый штат имеет свою конституцию. Структура и методы работы законодательных собраний штатов копируют конгресс страны. Они выполняют множество функций жизнеобеспечения своего населения, финансовой деятельности:
· формируют собственные бюджеты;
· собирают налоги, которые определяют сами регионы;
· регулируют всю хозяйственную и социальную деятельность на территории штата.
Вся практическая работа возлагается на аппарат управления штатами и местные органы. Местные органы США подразделяются на: 1) органы, которые осуществляют общие функции (графства, муниципалитеты, тауншипы) и 2) органы специального назначения для выполнения определенных функций (в школьных и специальных округах). Графства представляют собой административно-территориальные единицы штата, которые охватывают негородскую территорию. Их функциями являются: оценка объектов собственности, сбор поимущественных налогов, поддержание общественного порядка, строительство и содержание дорог.
|
|
|
Муниципалитеты – это административные единицы (города, пригородные и сельские поселения). В муниципалитетах живет примерно две трети населения США. Функциями муниципалитетов являются: местный контроль за всеми видами жизнеобеспечения территории, распределение субсидий населению, получение части общегосударственных налогов, владение и управление некоторыми торговыми и коммунальными предприятиями, установление и сбор местных налогов и прочее. В ведении муниципалитетов находятся полицейские службы, пожарная охрана, жилищное строительство, строительство и эксплуатация дорог, автостоянок, парков, зон отдыха, социальное обеспечение, здравоохранение и т.д. Для решения конкретных задач создаются округа, которые могут выполнять одну или несколько функций (пожарные, водоснабжение, общественный транспорт, энергообеспечение и иное). Границы округов не обязательно совпадают с территориальным делением. Традиционно в США выделяются школьные округа.
Федеральное правительство США имеет, в основном, такие функции:
· распределение некоторых средств между штатами;
· контроль эффективности использования распределенных средств штатами;
· выделение грантов штатам и другим территориальным образованиями;
· отслеживание того, с какой результативностью выполняются общегосударственные социально-экономические программы.
Во Франции административно-территориальными единицами являются департаменты и коммуны. Кроме того, существуют специальные административные округа и региональные органы. С 1982 года в стране действует закон, который отменил опеку со стороны центральных органов и расширил права местных органов по осуществлению самоуправления. Департамент представляет собой местный орган. Он выполняет такие функции:
· управление имуществом департамента;
· принятие бюджета и контроль его исполнения;
· хозяйственное планирование, формирование региональных программ и их осуществление.
|
|
|
Коммуна является одновременно государственным округом и местным образованием. Высшим органом коммуны является муниципальный совет. При этом совете действуют муниципальные комиссии по различным отраслям коммунального управления (финансы, спорт, культура и др.). Функциями коммун являются осуществление управления жилищным хозяйством, коммунально-бытовым обслуживанием населения территории. Регион обеспечивает планирование и региональное размещение производительных сил, социально-экономическое и научно-культурное развитие.
В Германии существует 5 уровней территориального управления: федерация, земли, округа, районы и города в ранге районов, общины. Округа осуществляют функцию надзора за органами коммунального управления. Базовой единицей выполнения региональных функций в Германии являются общины, районы и города-районы. Основными функциями этих территориальных единиц являются:
· планирование социально-экономических процессов региона;
· осуществление строительства;
· формирование и управление финансами территории;
· управление организациями образования, просвещения;
· социально-экономическое, коммунальное обслуживание населения.
Общины являются низшим звеном регионального управления Германии (существуют городские, сельские общины). Функциями общин являются:
· обслуживание потребителей на территории, учет их интересов;
· общины сами нередко осуществляют предпринимательскую деятельность, создавая соответствующие предприятия;
· административно-регулирующая деятельность по отношению к частному предпринимательству на территории общин.
В России регионы и центральные органы управления находятся в особых отношениях. Регионы наделены многими правами, но их реальное осуществление не всегда возможно, поскольку большинство регионов являются дотационными. Некоторые же регионы выступают в роли регионов-доноров, обеспечивающих возможность дотаций другим регионам. Регионы в России осуществляют следующие функции:
|
|
|
· осуществление жилищно-коммунального обслуживания населения территории;
· организация транспортного обслуживания населения;
· формирование местных бюджетов и контроль их исполнения;
· поддержка малого и среднего бизнеса на территории;
· организация дошкольного воспитания детей, школьного образования, здравоохранения;
· управление муниципальной собственностью и муниципальными производствами.
В настоящее время региональные функции осуществляются по четырем сценариям. Первый сценарий – это форсирование экономических преобразований внутри региона, что обеспечивает достойное обеспечение жизнедеятельности населения. К таким регионам можно отнести Москву, Санкт-Петербург, Татарстан, Башкортостан и некоторые другие. Второй сценарий – это хозяйствование в сырьевых регионах (например, Тюменская, Кемеровская области). В них поступление средств и все процессы жизнеобеспечения населения основываются на добыче сырья, его экспорте, получении громадных доходов. Третий сценарий – это постоянное «выбивание» от федерального центра льгот для региона, новых трансфертов (такое хозяйствование осуществляется в большинстве регионов России). Четвертый сценарий регионального развития представляет собой попытку контроля цен естественных монополий, введение запретов на ввоз-вывоз товаров, контроля деятельности товаропроизводителей. Этот сценарий пытаются осуществить во всех регионах страны, но он не реализуем в принципе. В связи с принятием и постепенной реализацией закона о муниципальных образованиях в России значительно меняется соотношение функций региона и тех муниципальных образований, какие созданы в каждом регионе.
Центральная власть России выполняет функции государственного управления всеми направлениями обеспечения жизнедеятельности населения, индикативного планирования развития экономики, размещения производительных сил, финансовой и материальной поддержки регионального хозяйствования и т.д. Центральное управление национальной экономикой России в современной стране намного меньше, чем это было в условиях планово централизованного управления в СССР. Однако государство пока не может гарантировать бизнесу право собственности, не обеспечивает стабильные и предсказуемые правила рыночных отношений. Очень развиты административные барьеры, что обусловливает развитие коррупции. Государство осуществляет излишнее регулирование экономики, хотя совершенно свободно часть этих функций можно было бы делегировать регионам, что постепенно решается разграничением полномочий между федеральной властью, регионами и муниципальными образованиями. Природные ресурсы национальной экономики используются недостаточно эффективно. А именно эта функция должна быть одной из основных для национальной экономики в целом. Именно центр в национальной экономике должен осуществлять системную политику обеспечения единого развития всех социально значимых отраслей по регионам, создавать рамочные условия такого развития.
|
|
|
Все функции регионального управления можно определить как совокупность экономических и совокупность социальных функций. Экономическими функциями регионов (с учетом разделения их на муниципальные образования) в России должны быть:
· оптимизация застройки и расселения населения по территории региона;
· размещение новых и создание условий для нормального рыночного функционирования имеющихся предприятий;
· рациональная организация производства по территории, что может быть обеспечено созданием современной производственной и рыночной инфраструктуры;
· координация приватизационных процессов в регионе и деятельности предприятий различных форм собственности, создания для них равных условий хозяйствования;
· управление занятостью населения по территории, подготовкой кадров, профориентацией;
· разработка и реализация территориальных программ хозяйственного развития.
Регионы должны формировать социальные процессы на своей территории, которые бы позволяли населению осуществлять свою деятельность, ощущая постоянное внимание и заботу о себе властей. Социальными функциями регионов (тоже с учетом существования муниципальных образований) в России должны быть:
· обеспечение воспроизводства человеческого капитала, естественного прироста населения региона;
· развитие социальной инфраструктуры, обеспечивающей нормальную жизнедеятельность населения;
· создание современной системы жилищно-коммунального обслуживания населения, внутри регионального транспорта, связи, культурного и спортивного досуга и проч.;
· создание условий для высокого жизненного уровня населения.
6.3 Бюджетно-финансовое обеспечение регионального хозяйствования
Основой функционирования регионального хозяйства являются бюджетно-финансовые процессы, осуществляющиеся в регионах, в стране в целом, между центром и регионами. Финансовые потоки многообразны. Среди этого многообразия в России существуют три вида таких потоков: федеральные, региональные и муниципальные финансы. Федеральные финансы существуют в виде трех форм: государственная бюджетная система, внебюджетные специализированные фонды и государственный кредит. Эти три формы являются централизованными федеральными финансами. Они используются для макроэкономического регулирования экономических и социальных процессов. Федеральный бюджет играет основную роль в таком регулировании на уровне национальной экономики. Консолидированный бюджет страны сводит вместе федеральный бюджет и бюджеты регионов.
Внебюджетные специализированные фонды – это пенсионный фонд, фонды социального страхования, обязательного медицинского страхования и другие. По величине сконцентрированных в этих фондах денежных средств совокупность этих фондов равняется величине федерального бюджета и даже превосходит его. Это – как бы второй федеральный бюджет. Среди этих фондов особо значимы пенсионный фонд, фонд обязательного медицинского страхования, фонд занятости, фонды социального страхования. В консолидированной величине внебюджетных фондов эти четыре фонда имеют удельный вес примерно 65-70%.
Третья форма федеральных финансов – государственный кредит является особым видом кредита между государством и юридическими или физическими лицами. При этом государство может быть как кредитором, так и заемщиком.
Бюджетно-финансовое обеспечение функционирования национальной экономики обеспечивается не только федеральными, но и региональными финансовыми потоками, в том числе и региональными бюджетами. Федеральные финансы ограниченны по своей величине теми средствами, которыми располагает государственное управление, возможностями управлять внебюджетными фондами и выступать в роли участника государственных кредитных отношений. Федеральные финансовые средства распределяются между центром и регионами на договорной основе. При подписании договоров с регионами о разделе продукции, формировании размера отчислений налоговых сборов в региональные бюджеты учитывается наличие федерализма и регионализма в бюджетно-финансовых процессах. Центр национальной экономики обладает множеством правовых и экономических инструментов, которые позволяют осуществлять разделение на федеральные и региональные финансы в России. Например, существуют закрепленные за территориями доходы и регулируемые доходы. Есть дотации, субвенции, иные трансферты, идущие из центра в регионы. Закрепленные доходы полностью поступают в региональные бюджеты, а регулирующие доходы существуют как передача части доходов, закрепленных за центром национальной экономики на региональный уровень. Соотношение между закрепленными и регулирующими доходами свидетельствует о степени развитости федеральных отношений, об их демократичности. Если регулирующие доходы превалируют, то это значит, что федерализм хорошо развит в стране, поскольку они требуют договорных отношений в федеративном государстве. Но чрезмерно высокая доля регулирующих доходов свидетельствует не об успехе федеральных отношений, а о подавлении центральной властью регионов, о разброде в национальной экономике, о том, что в ней идут центробежные процессы. Пока в России нет такого превалирования, что характеризует нашу национальную экономику как имеющую возможность использовать преимущества договорных процессов, федерализма и регионализма бюджетно-финансовых отношений.
Региональное хозяйствование не может зависеть только от того, каково соотношение федерализма и регионализма в бюджетно-финансовой системе страны. Обязательным для этого хозяйствования является сохранение единого подхода со стороны центра к финансовым потокам, идущим в регионы. Если нет при этом равноправия регионов, то невозможно и их эффективное хозяйствование. Это обеспечивается целостностью финансов на уровне национальной экономики. Единое экономическое пространство позволяет маневрировать финансовыми потоками, расходовать их с учетом интересов национальной экономики. Оно необходимо для обеспечения национальной безопасности, поддержки научно-технического прогресса в стране, обеспечения общих условий нормальной жизнедеятельности населения во всех регионах страны, а не на отдельной территории. Поэтому существует единый порядок формирования бюджетных и финансовых ресурсов по стране. Расходование же этих средств производит каждый регион самостоятельно в зависимости от того, какие цели у него, какие экономические и социальные задачи надо решать. Поэтому обеспечение хозяйствования в регионах обеспечивается не только региональным порядком бюджетного и финансового состояния, но и федеральной политикой бюджетного и финансового обеспечения.
Различные страны специфически осуществляют процессы сочетания федеральных и региональных финансов. В США существуют раздельные источники дохода федерального правительства и регионов (штатов) этой страны. Они имеют собственную финансовую базу, сохраняют независимость финансовых решений, действий. Если в России федеральные финансы в значительной степени определяют, как смогут развиваться регионы, то в США иная картина. Там регионы определяют, насколько полезен им центр. И федеральные финансы формируются в зависимости от необходимости больше или меньше иметь федеральных финансов. Так, при необходимости укреплять национальную безопасность, увеличиваются затраты центра на обеспечение этого направления федерального развития (это произошло, например, в связи с трагедией 11 сентября 2001 года в Нью-Йорке). Сейчас федеральное правительство США намного больше вовлечено в хозяйственную жизнь штатов, чем это было сорок-пятьдесят лет тому назад. Но раздельные источники формирования федеральных и региональных финансов сохраняются.
Федеральные финансы США участвуют в социально-экономической жизни штатов, не только помогая осуществлять такую политику внутри регионов, но и формируют собственные федеральные программы, которые реализуются штатами, но финансируются центром. Расходование финансовых средств, финансовые потоки взаимодействуют внутри регионов этой страны. И местные, и федеральные финансы участвуют в обеспечении социально-экономических действий, программ, реализуемых в каждом из штатов, формируя единое социальное пространство национальной экономики. Поэтому федеральный налог, собираемый в штатах, считается справедливым, обеспечивая единое экономическое пространство страны. Федеральный налог на индивидуальные доходы в США признается прогрессивным по этой же причине. Правительства же штатов используют в основном налог на продажи (налог на потребление), который собирается независимо от федерального центра. В России такой налог существовал, но с 2004 года этот налог убран, поскольку федеральные и региональные финансовые процессы в нашей стране отличаются от таких процессов в США. Так, источником доходов штатов являются платежи пользователей (плата, которая взимается правительством штатов за посещение национальных парков, обучение в колледжах, содержащихся штатами и другие). Размер этих доходов в финансах штатов растет. В 1965 году платежи пользователей составляли 13,4% доходов штатов, а к 1990 году они выросли до 20,5% этих доходов. В начале XXI эта тенденция роста сохраняется.
В США широко распространена система грантов помощи регионам со стороны центра. Гранты используются строго на определенный проект, за чем строго следит федеральное правительство. Эти гранты называются «категоричные». Сейчас в США распространена практика получения «блоковых грантов», предназначенных на обеспечение средствами сфер общей социальной политики страны. При этом регион (получатель) выбирает, на что использовать средства полученного гранта. Начиная с 70-х годов ХХ века, федеральная политика этих грантов осуществляется как распределение финансов между штатами в рамках программы «разделения доходов». Это осуществляется с учетом количества населения в различных штатах, налогового бремени в этих штатах. За 40 лет выделение средств по таким грантам выросло более чем в 40 раз. Очень большую роль такие гранты сыграли в США в строительстве и содержании дорог штатами без увеличения налогов на жителей этих штатов. В национальной экономике США своеобразно взаимодействуют финансовые и административные процессы. Штатами признаются только те административные решения и указания, которые финансируются. Если же есть какое-то решение нефинансируемое, то правительства штатов будут противодействовать такому решению центра.
Германия является антиподом бюджетного устройства США и создания условий региональному хозяйствованию. Конституцией ФРГ признается равноправие потребности в финансах федерации, земель и общин. Поэтому налоговые поступления перераспределяются между бюджетами разных уровней. Налоговое законодательство запрещает землям менять ставки налогов и порядок их взимания. Финансовые потоки регионов в Германии основываются на системе налогов, когда существуют собственные налоги, взимаемые территориями, и общие налоги, распределяемые между федеративным правительством и региональным хозяйствованием. Это создает базу для финансового выравнивания условий регионального хозяйствования.
В России проблемами финансово-бюджетного обеспечения хозяйствования регионов являются:
· сохраняющееся фактическое неравноправие субъектов федерации при формировании и расходовании финансов на территории региона, то есть не осуществляются в полной мере условия равноправного хозяйствования по территориям субъектов РФ;
· необходимость исполнять регионами решения федерального центра без четко обозначенного финансирования этих решений, а иногда и вообще без всякого финансового обеспечения таких решений центром;
· неравноправный раздел продукции между центром и регионами. Разные регионы пока еще продолжают иметь преимущества при таком разделе, что обусловливается разными причинами, но не улучшают финансовое обеспечение регионального хозяйствования. Такой подход ухудшает, а не улучшает осуществление региональных процессов в национальной экономике. Россия могла бы использовать опыт США выделения регионам «категоричных грантов», жестко отслеживая их осуществление. Некоторое подобие таких грантов было выделено в конце 2003 года на осуществление регионами России подготовки к отопительному сезону. Но, во-первых, средств было выделено очень мало. Во-вторых, контроль расходования этих средств недостаточно жесткий, что определяет волюнтаризм использования этих средств внутри регионов. И выделены эти средства не как гранты, а как трансферты.
Специфическая роль регионального хозяйствования в России состоит в том, что оно, с одной стороны, призвано укреплять единство экономического пространства страны. С другой стороны, это хозяйствование регионы развивают собственную экономику, реализуют социально-экономические процессы, присущие данному региону. В настоящее время федеральная составляющая финансов не может обеспечить успех такого хозяйствования. Поэтому особое значение приобретает формирование и расходование региональных бюджетов и других финансовых источников. Устойчивый рост национальной экономике могут обеспечить только региональные процессы. Во взаимоотношениях регионов с центром существует иллюзия их финансового равенства. Но в реальности финансовые отношения центр-регион сохраняют очень часто характеристики иждивенчества, происходит лоббирование финансовых интересов регионов, развиваются ни чем не оправданные амбиции региональных властей. Именно поэтому первоочередной задачей бюджетно-финансового обеспечения регионального хозяйствования в России является максимально эффективное использование налоговых и других источников регионами, обеспечение соответствия между доходами и расходами бюджетов территорий, выполнения финансовых обязательств перед населением регионов, их бюджетными учреждениями и кредиторами. Одновременно необходимо введение механизма временного ограничения бюджетных полномочий региональных органов власти, которые нарушают эти условия. Конечно, такое финансово-бюджетное положение не очень демократично. Но современный период развития национальной экономики пока этого требует.
По уровню централизации налоговых доходов, которые формируют федеральный бюджет, Россия примерно соответствует среднему показателю всех федеративных государств мира. Но наличие макроэкономических рисков не позволяют активно использовать преимущества такой централизации. Очень большие различия финансовых возможностей регионов страны обусловливают то, что центр проводит политику распределения и перераспределения бюджетных и финансовых ресурсов между регионами. Сейчас действуют в основном административные методы управления региональными финансами, и есть скрытое противодействие повышению эффективности расходования бюджетов на уровне региона. В 2001 году сумма расходов консолидированных бюджетов регионов России равнялась 1,3 трлн. руб. В 2003 году примерно одна треть бюджетов регионов была исполнена с дефицитом, то есть расходы этих бюджетов превышали их доходы. Сохранилось немало дефицитных бюджетов регионов России и в 2007 году. Много средств региональных бюджетов расходуется неэффективно. Даются субсидии на промышленность, энергетику, строительство, сельское хозяйство региона (это - скрытое финансирование негосударственных структур). Расходы региональных бюджетов на жилищно-коммунальное хозяйство превышают сумму затрат на промышленность, строительство, энергетику, сельское хозяйство, государственное и местное самоуправление, но эффекта хозяйствование в ЖКХ не достигнуто. Это направление расходов региональных бюджетов нерационально. Такое положение с формированием и расходованием средств бюджетно-финансовой системы регионов отражают общую нестабильность национальной экономики страны, наличие региональных различий в соблюдении законодательства России.
6.4 Межрегиональные хозяйственные процессы национальной экономики
Региональное хозяйствование осуществляется как единый процесс развития национальной экономики. Поэтому очень большое значение имеют межрегиональные хозяйственные процессы. В России очень большое количество регионов. С распадом СССР межрегиональные отношения возникали на добровольной основе хозяйственного, культурного, организационного объединения регионов: «Ассоциация Большая Волга», «Сибирское соглашение», «Урал» и другие. Всего таких межрегиональных объединений в тот период было 10. Это был новый тип объединений, который учитывал сложившиеся ранее хозяйственные отношения, межтерриториальные интересы. В основе таких межрегиональных объединений лежали экономические интересы в решении общих проблем (например, развитие транспорта, электроснабжение и др.). При этом были попытки осуществлять программно-целевое управление единым развитием регионов, водящих в такие объединения. Но такие объединения не имели собственной финансовой базы. Они обеспечивались финансами на основе добровольных отчислений каждым входящим в объединение регионом. В настоящее время существуют организационные объединения в виде 7 федеральных округов. Чисто хозяйственными, экономическими их нельзя считать, но определенное упорядочение административным процессам они дают.
Необходимость межрегиональных хозяйственных процессов есть в национальной экономике. Основами являются:
· наличие регионально-территориального разделения труда;
· необходимость комплексного развития территории, не всегда совпадающей с географическим делением страны по регионам;
· сильные хозяйственные связи между предприятиями различных регионов, которые развились за многие десятилетия единого управления национальной экономикой;
· многообразие форм собственности, объекты которых располагаются не в одном регионе, а в смежных и других регионах страны.
Межрегиональные хозяйственные отношения основываются на том, что добывающая и обрабатывающая промышленности располагаются зачастую в разных регионах. Энергетическое обеспечение регионального хозяйствования также имеет межрегиональное расположение. Связывают воедино многие региональные хозяйственные процессы единый железнодорожный транспорт, водные артерии, федеральная связь и прочее. По стране многие социальные процессы осуществляются как единые (пенсионное обслуживание и т.д.). Межрегиональные отношения позволяют объективно осуществлять анализ того, что происходит в регионах, поскольку сами регионы не могут обеспечить эту объективность выводов и рекомендаций.
В 2000 году Россия была поделена на 7 федеральных округов, которые объединили все 89 субъектов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный). Новые межрегиональные объединения открывают иные возможности развития хозяйствования в регионах. Они позволяют обеспечить адаптацию региональной системы к новым условиям управления и хозяйствования, увеличивает количество региональных проектов в стране и делает реализацию этих проектов управляемой со стороны федеральных округов, поскольку центральная власть не может в должной степени обеспечить такую управляемость регионами страны. По этим округам формируются новые бизнес-структуры, не ориентированные только на региональные власти. Возникает новая инфраструктура, не связанная только с пространственными регионами.
|
|
|
