Форма государственного устройства России

По форме государственного устройства современное Российское го­сударство является федерацией. Правовой основой ее образования послу­жила Конституция 1978 г. с многочисленными поправками, включая по­правку, касающуюся замены названия государства — «РСФСР» на «Рос­сийская Федерация», Федеративный договор, подписанный субъектами Российской Федерации в 1992 г., Конституция РФ 1993 г., закрепившая на конституционном уровне федеративную форму государственного уст­ройства постсоветской России и установившая равнозначность наимено­ваний «Российская Федерация» и «Россия» (ст. 1), и Декларация о госу­дарственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г.

В структурных, равно как и в других, отношениях Российская Федера­ция представляет собой весьма сложное, многомерное явление. В качест­ве ее структурных составных частей — субъектов Федерации выступают как другие государства (республики), так и государственные образования (края, области, города федерального значения, автономная область и ав­тономные округа).

Весь перечень субъектов Федерации и их названия закреплены кон­ституционно (п. 1 ст. 65). В конституционном порядке закреплены также все их виды, главные отличительные особенности каждого из них, а кро­ме того - характер отношений субъектов Федерации между собой и с Российской Федерацией в целом. Статья 4 Конституции РФ, констати­руя, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, го­родов федерального значения, автономной области и автономных окру­гов, в то же время устанавливает, что все субъекты Федерации, независи­мо от их видов и особенностей, равноправны как во взаимоотношениях между собой, так и во взаимоотношениях с федеральными органами го­сударственной власти.

Разумеется, речь идет лишь о формально-юридической стороне взаи­моотношений субъектов Федерации, а не об их фактическом равенстве. Существование последнего, в принципе, проблематично, имея в виду весьма значительные различия субъектов Федерации по размерам зани­маемой ими территории, численности и плотности населения, по уровню развития экономики в целом или отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, а также по другим параметрам. Именно в силу этих различий и иных объективных и субъективных причин одни из субъектов Федерации являются постоянными донорами федерального го­сударственного бюджета, а другие, наоборот, выживают за счет дотаций из федерального бюджета.

Однако не только в практическом, но и в формально-юридическом плане субъекты РФ не во всем являются равными. Наиболее зримо это проявляется, в частности, в том, что одни из них по своему статусу явля­ются государствами со всеми вытекающими из этого для них преимуще-274

ствами, а другие — лишь государственными образованиями. Исходя из формально-юридического и фактического неравенства субъектов Федера­ции, ее зачастую характеризуют как «асимметричную» федерацию.

Каковы принципы построения и функционирования Российской

Федерации?

Российская Федерация создается и функционирует на основе строго определенных принципов, которые закрепляются в Конституции РФ и де­тализируются в текущем законодательстве. В наиболее общем и в то же время концентрированном виде они представлены в ст. 5 Конституции РФ. В ней официально провозглашается и конституционно закрепляется, что «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее го­сударственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами госу­дарственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределе­нии народов в Российской Федерации».

В более развернутом виде на конституционном уровне эти принципы закрепляются в ряде других статей российской Конституции.

В частности, принцип государственной целостности, находящий свое конкретное выражение в политической, экономической, территориаль­ной и иных видах целостности государства, закрепляется, помимо других статей Конституции РФ, в ст. 74, обеспечивающей целостность террито­риального и экономического пространства. В соответствии с закреплен­ными в ней положениями на территории Российской Федерации не до­пускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и «каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств». Ограничение перемещения товаров и услуг на территории России допускается лишь в строгом соответствии с феде­ральным законом при условии, что это необходимо «для обеспечения без­опасности, зашиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культур­ных ценностей» (п. 2 ст. 74).

Принцип единства государственной власти в Российской Федерации, находящий свое отражение в единстве федеральных органов государст­венной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, в более развернутом виде закрепляется, в частности, в ст. 77 Конституции РФ. В ней говорится, что система органов государственной власти субъ­ектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, но в строгом со­ответствии с «основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнитель­ных органов государственной власти, установленными федеральным за­коном» (п. 1 ст. 77). Кроме того, в данной статье особо указывается на то, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по во­просам совместного ведения с субъектами Федерации федеральные орга-

ны исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации «образуют единую систему исполнительной вла­сти в Российской Федерации» (п. 2 ст. 77).

Обстоятельное конституционное закрепление наряду с названными принципами российского федерализма получил также принцип построе­ния Российской Федерации на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, с одной сторо­ны, и органами государственной власти субъектов Федерации — с другой.

Разграничение предметов ведения и полномочий касается всех сфер деятельности государственных органов, но в первую очередь это относит­ся к законодательной сфере. Согласно Конституции все предметы веде­ния и полномочия подразделяются на три основные группы. Это: а) предметы ведения и полномочия, относящиеся только к Федерации. Они составляют ее исключительную компетенцию; б) предметы ведения и полномочия, относящиеся к совместному ведению Российской Федера­ции в целом и ее субъектов; и в) предметы ведения и полномочия, при­надлежащие исключительно субъектам Федерации.

К предметам и соответственно полномочиям, находящимся в совме­стном ведении Российской Федерации и ее субъектов, относятся такие, как обеспечение соответствия конституционных и иных нормативно-пра­вовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным зако­нам; защита прав и свобод человека и гражданина, а также прав нацио­нальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка и общест­венной безопасности; режим пограничных зон; вопросы владения, поль­зования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природ­ными ресурсами; разграничение государственной собственности; уста­новление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Фе­дерации; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; охрана памятников истории и культуры; об­щие вопросы воспитания, образования и науки, культуры, физкультуры и спорта, координация вопросов здравоохранения; социальная защита, включая социальное обеспечение, и др.

Исчерпывающий перечень предметов и полномочий, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, закрепляется в ст. 72 Конституции РФ. Согласно действующему праву в сфере осуществления совместных полномочий федеральный закон обладает несомненным при­оритетом. Верховенство его распространяется на все без исключения нормативно-правовые акты, включая законы, издаваемые субъектами Фе­дерации. Последние могут принимать свои законы, относящиеся к пред­метам совместного ведения, только в случае отсутствия соответствующе­го федерального закона. С изданием такого акта законы субъектов Феде­рации теряют юридическую силу. 276

Широкое конституционно-правовое закрепление, помимо названных принципов российского федерализма, получил также принцип равнопра­вия и самоопределения народов в Российской Федерации.

Принцип равноправия народов, проживающих на территории Рос­сии, осуществляется во всех без исключения сферах жизни общества и деятельности государства. Самоопределение их осуществляется в са­мых различных формах, включая автономную область, автономные окру­га, края, области и др. Конституция РФ гарантирует всем народам сво­бодное развитие их культуры, исторических и национально-этнических обычаев, традиций, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Особое внимание при этом уделяется гарантиям прав коренных малочисленных народов «в соответствии с общепризнан­ными принципами и нормами международного права и международны­ми договорами Российской Федерации» (ст. 69).