 |
Система внебюджетных фондов.
|
|
|
|
Превращение экономики России из планово-распределительной в рыночную привело на практике к децентрализации и ослаблению роли государства, проявлением чего стало реформирование государственной системы финансирования. Переход к рынку изменил как содержание, так и организационные-структуры хозяйственного механизма. В ходе этого произошла модернизация финансовой системы, и прежде всего ее центрального звена — общегосударственных финансов. Один за одним возникли и выделились из бюджетной системы внебюджетные фонды.
Деление государственного бюджета на систему бюджетов, в том числе и выделение в их составе и за рамками бюджетов специальных фондов со своими источниками, и направлениями расходования, призвано было принципиально изменить подход всех субъектов социально-экономической среды к финансовым средствам.
Возникновение внебюджетных государственных фондов свя-
зано со специальными видами расходов правительства. Как пра-
вило, это были операции временного характера, которые покры-
вались специальными доходами. Количество и перечень специ-
альных фондов и счетов не были постоянными. Поскольку они не
утверждались представительным органом и правительство могло
создавать и использовать эти средства в более оперативном режи-
ме, создание специальных фондов позволяло привлекать допол-
нительные средства для расширения сферы деятельности прави-
тельства в различных областях. Правительство также имело воз-
можность за счет временно свободных средств аккумулировать их
в специальных фондах, покрывать кассовые разрывы и дефицит
бюджета, осуществлять непредвиденные расходы.
|
|
|
Специальные фонды или счета существуют в Германии,
Франции, Англии, Японии и США, а также во многих других
странах. За счет их средств в отдельные периоды в отдельных
странах покрывается более половины государственных расходов.
В условиях экономического кризиса в России, обусловившего
дефицит финансовых ресурсов, у органов власти возникает необ-
ходимость ранжировать общественные потребности по степени
важности и для удовлетворения наиболее насущных из них обра-
зовать целевые внебюджетные денежные фонды, тем самым огра-
ждать эти потребности от значительного недофинансирования.
Впервые внебюджетные фонды стали создаваться в нашей
стране в начале переходного периода к рынку на базе Закона
«Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в
РСФСР» (от 10 октября 1991 г.).
Решение об образовании государственных внебюджетных
фондов принимают Федеральное Собрание РФ, а также пред-
ставительные органы субъектов Федерации и местного само-
управления. Подавляющее число внебюджетных фондов нахо-
дится в собственности государства и муниципальных образова-
ний, но является автономными. Они имеют строго целевое на-
значение и создаются под конкретные программы, имеющие
общегосударственное, региональное или местное значение, для
осуществления которых бюджетных средств недостаточно и не-
обходимы дополнительные финансовые ресурсы, мобилизуемые
как в регионе, так и за его пределами.
Федеральные внебюджетные фонды формируются за счет сле-
дующих источников:
• специальные целевые налоги и сборы, установленные для
соответствующего фонда;
• отчисления отприбыли предприятий, учреждений и ор-
ганизаций;
• средства бюджета;
• прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой
фондом как юридическим лицом;
|
|
|
• займы, полученные фондом у Центрального банка РФ
или коммерческих банков;
• иные не запрещенные законом поступления.
Ведущая роль принадлежит государственным социальным вне-
бюджетным фондам:
• Пенсионному фонду РФ;
• Фонду социального страхования РФ;
• Государственному фонду занятости населения РФ
Одновременно с социальными были созданы другие вне-
бюджетные фонды. Крупнейшими из них были:
• дорожные (федеральный и территориальные) фонды;
• воспроизводства минерально-сырьевой базы (федеральный
и территориальные). Впоследствии значительная их часть
была консолидирована в бюджеты.В состав бюджета они включаются отдельными разделами, т. е.
в виде целевых бюджетных фондов.
Внебюджетные средства — это денежные средства государства, имеющие целевой курс назначения и невключаемые в бюджетную систему. Однако институциональные преобразования экономики России потребовали расширенного толкования этого термина с позиций
наличия в экономической среда иных форм собственности, включая
частную. Поэтому внебюджетные средства включают денежные и
иные виды средств всех форм владения, использование которых не
регламентировано бюджетным законодательством.
Столь широкая трактовка внебюджетных фондов может быть
Выведена из названия этого финансового феномена — любые
средства, не входящие в состав бюджетов. При этом наблюдается
большое разнообразие внебюджетных фондов. Ряд государствен-
ных внебюджетных фондов аккумулирует средства, адекватные
бюджетным, и поэтому их внебюджетность формальна и во
многих случаях малообоснованна. Часть фондов, возникших как
внебюджетные, была консолидирована в бюджеты и это создало
институт целевых бюджетных фондов.
Значительная часть внебюджетных фондов — юридические
лица, но некоторые из них — это лишь средства на внебюджет-
ном счете, управление которыми поручено существующим
структурам:федеральным, региональным, муниципальным, об-
щественным или даже коммерческим структурам.
Внебюджетные фонды помимо деления по принадлежности
и инстуциирования в зависимости от решаемых ими задач мож-
|
|
|
но классифицировать по цели создания, периоду функциониро-
вания, охвату проблем.
В зависимости от целей создания внебюджетные фонды
подразделяются на: экономические, социальные, научно-
технические, внешнеэкономические, экологические, культурно-
просветительские и пр. Более подробная классификация вне-
бюджетных фондов может быть представлена в виде последую-
щего их подразделения по конкретным функциональным, отрас-
левым и прочим признакам. Например, труппа экономических
фондов включает следующие фонды: инвестиционные, валют-
ные, дорожные и другие, социальные фонды охватывают фонды
социального страхования, медицинского страхования, пенсион-
ного обеспечения, социальной поддержки населения И прочие.
В зависимости от предполагаемого периода функциониро-
вания программы или условно намеченного времени для осуще-
ствления конкретных целей фонды могут быть бессрочного, дол-
госрочного или краткосрочного действия. Примером фонда бес-
срочного действия является экологический фонд, долгосрочного
действия — фонд регионального развития, краткосрочного —
фонд помощи беженцам. Однако деление это весьма условно.
По охвату проблем внебюджетные фонды могут быть об-
щего характера (фонд регионального развития) и более конкрет-
ного характера (например, фонд развития автомагистралей в
республике, крае или области).
Возникновение института внебюджетных фондов не получи-
ло однозначной оценки. Не случайно уже в законе о бюджете на
1995 г. ряд внебюджетных фондов был консолидирован в бюд-
жет в виде целевых бюджетных фондов. Итоги деятельности
данных фондов по-разному воспринимаются специалистами.
Столь же противоречиво выглядят и рекомендации по дальней-
шему их развитию и управлению.
Так, по мнению некоторых специалистов существующая
форма акционирования государственных социальных внебюд-
жетных фондов ничем не отличается от бюджетной. Указанные
фонды, на их взгляд, являются специфическими функциональ-
|
|
|
ными бюджетами. Разница лишь в том, что обычные бюджеты
функционируют в административно-территориальных рамках, а
Пенсионный фонд — в рамках определенной функции. В связи
с этим достаточно принять законодательные решения, запре-
щающие в рамках бюджета использовать целевые платежи на
иные нужды, иными словами — образовать целевые бюджетные
фонды. Тогда бы не потребовалось создавать автономные вне бюджетные фонды.
Отдельные внебюджетные фонды явно тяготеют к страховым
фондам и хотя на данный момент ими не являются, динамика
изменений не вызывает сомнений — в недалеком будущем они
утратят бюджетную природу. С другой стороны, часть внебюд-
жетных фондов изначально ничего общего не имела с бюджета-
ми, как по источникам доходов, так и по механизму их аккуму-
ляции, а также организационно-правовой структуре управления
средствами и другим признакам. Это, например, внебюджетный
фонд развития жилищного строительства или некоторые отрас-
левые фонды, образованные на добровольных началах.
Из всего этого следует, что внебюджетные фонды как субъ-
ект государственной финансовой системы не являются однород-
ными и не обладают ни всеобщими преимуществами, ни недос-
татками в сравнении, с бюджетной формой существования. Они
могут возникать и ликвидироваться лишь в связи с определен-
ными условиями, их предопределяющими, или отсутствием та-
ковых.
|
|
|
