Особенности осуществления местного самоуправления

Понятие «самоуправление» не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается неодинаково. Термин «местное самоуправление» имеет свою историю. Наиболее полное и широкое толкование этому понятию было дано еще в XVII столетии в Англии («selfgovernment»), оттуда заимствовано в прошлом веке государствоведами Германии и России. Любопытно, что во Франции соответствующего термина вовсе не существует, и он заменен понятиями «децентрализация» («decentralization») или «муниципальная власть» («pouvoir municipal»).

Исторически сложилось так, что современное определение понятия «местное самоуправление», его основополагающие идеи в нашей стране нашли отражение только в 1990 г. в общесоюзном законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В законе СССР давалась следующая трактовка этого понятия: «Местное (территориальное) самоуправление... - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы».

В этом определении впервые в советской литературе наиболее ёмко раскрыто содержание местного самоуправления, даны ориентиры в понимании сути самоуправления. Этот закон повлиял на содержание других одноименных законов, принятых в бывших республиках СССР. В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) в ст. 1 записано: «Местное (территориальное) самоуправление... - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР».

Как самостоятельный уровень публичной власти в России местное самоуправление состоялось 21 апреля 1992 г., когда в Конституцию Российской Федерации были внесены соответствующие изменения. В основу российской правовой системы местного самоуправления были положены правовые идеи общественной теории местного самоуправления.

Сейчас понятие «местное самоуправление» можно рассматривать в ряде аспектов. Во-первых, местное самоуправление - это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами. Согласно статье 3 Европейской Хартии местного самоуправления, местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного значения. Из определения видно, что местное самоуправление рассматривается именно как право и реальная способность. Частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Право на местное самоуправление может быть реализовано как непосредственно через формы прямого волеизъявления (выборы, референдум, территориальное общественное самоуправление, опрос и т. д.), так и опосредованно через систему органов местного самоуправления.

Во-вторых, местное самоуправление - это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. В части 1 статьи 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определялось, что местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В-третьих, местное самоуправление - форма народовластия, то есть способ осуществления народом принадлежащей ему власти. В частях 1, 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» записано, что местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, действующим законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В-четвертых, местное самоуправление - разновидность социального управления, которое существует наряду с государственным управлением. Самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица. Данный аспект самоуправления воплощается в таких его социальных (не правовых) характеристиках, как самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование, самоконтроль.

В-пятых, местное самоуправление - важная составляющая основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения власти определяет систему управления. В статье 12 Конституции Российской Федерации указывается, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Наиболее значительным представляется последний аспект. Местное самоуправление во всех развитых странах признается и закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя, в качестве демократического института, который не может быть ликвидирован. Например, в части 2 статьи 28 Конституции ФРГ говорится о том, что общинам должно быть предоставлено право решать местные вопросы в рамках закона под их собственную ответственность. Объединения общин в рамках их законной сферы деятельности также имеют право на самоуправление в соответствии с законом. Иными словами, самоуправление как форма организации принципиально неприкосновенно. В США действует принцип самоуправления (home rule), который означает управление местными делами без вмешательства со стороны законодательного или иных органов штатов в деятельность муниципальных органов. Аналогичная норма появилась и в Конституции Российской Федерации.

Судья Конституционного Суда РФ Бондарь Н.С. отмечает, что сущность местного самоуправления обусловливает его трех аспектное конституционное значение. Во-первых, оно является важнейшим институтом гражданского общества в Российской Федерации и в этом качестве - одной из основ конституционного строя; во-вторых, это форма (сегмент) народовластия, неотъемлемая органическая часть политической системы; в-третьих, местное самоуправление можно признать институтом правового положения личности. Этим обусловлены богатство нормативно-правового содержания и сложный, многоструктурный характер институтов местного самоуправления в их конституционном и текущем законодательном оформлении.

Местное самоуправление является составной частью демократического правового государства. Демократия - власть народа. Например, Токвиль А. определял демократическое общество, как «общество, которое правит собой само и для себя». Речь идет о принципе народовластия. «Местное самоуправление является не только способом лучшего удовлетворения местных интересов, но и орудием практического применения начала народовластия в кругу дел, непосредственно касающихся народа в его ежедневной жизни».

Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления (самоуправления народа, постоянных и временных объединений граждан, принципа самоуправления в деятельности всех властных органов), тем не менее, имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как о части демократической организации цивилизованного общества и единой структуры организации власти и управления в стране.