 |
ТЕМА 3. Оценка воздействия на окружающую среду. Методы и средства ОВОС.
|
|
|
|
ОВОС – анализ всех разумных альтернатив (включая полный отказ от деятельности) на основе "взвешенных" социально-эколого-экономических оценок каждой из них;
ОВОС – форма, в рамках которой инициатор намечаемой деятельности (заказчик/разработчик) фиксирует и представляет обществу совокупность условий, в которых он осуществлял выработку решений по объекту. Поскольку подготовка решения является ступенчатым процессом, на каждом этапе которого решаются задачи определенного уровня, то и ОВОС представляет собой набор форм, различающихся между собой;
ОВОС – один из механизмов принятия решения, с помощью которого инициатор, органы власти, принимающие решение "разрешить - не разрешить ее осуществление", могут иметь ясную картину изученных альтернативных возможностей и последствий их реализации. Только в случае, когда преимущества и недостатки каждой из альтернатив решений зафиксированы и представлены в определенной форме, можно быть уверенным, что решение принимается в условиях достаточной полноты исходной информации.
Совокупность приведенных представлений позволяет сформулировать итоговое понятие ОВОС как структурированного процесса учета экологических требований в системе подготовки и принятия решений о хозяйственном развитии.
Цель и задачи проведения ОВОС. Цель проведения ОВОС состоит в подготовке экологически обеспеченных хозяйственных и иных решений. Достижение сформулированной цели проведения ОВОС объективно работает на всех участников системы принятия решений и обеспечивается решением следующих задач.
Задача- цель, обеспеченная средствами.
Во-первых, выявление и анализ всех возможных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду района реализации хозяйственного проекта.
|
|
|
Во-вторых, прогнозирование и оценка изменений окружающей среды, которые произойдут в результате оказанных на нее воздействий после осуществления намечаемой деятельности.
В-третьих, предсказание (искусственно-техническое формирование) и классификация по значимости экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий.
В-четвертых, учет в подготавливаемых хозяйственных решениях возможных последствий их реализации.
Основные принципы проведения ОВОС. При проведении ОВОС следует руководствоваться следующими основными принципами:
1) соучастия общественности, что является главным условием проведения ОВОС при подготовке и принятии решений о хозяйственном развитии, осуществление которых окажет или может оказать воздействие на окружающую среду. При этом смысл соучастия заключается в причастности к выработке решений, а не в "участии в кампании";
2) открытости экологической информации - при подготовке решений о реализации хозяйственной деятельности используемая экологическая информация
должна быть доступна для всех заинтересованных сторон;
3) упреждения - процесс ОВОС должен проводиться начиная с ранних стадий подготовки решений по объекту вплоть до их принятия;
4) альтернативности и вариантности - в процессе подготовки решений о реализации намечаемой хозяйственной деятельности должны рассматриваться все возможные альтернативы (и варианты каждой из альтернатив) для того, чтобы существовала возможность выбора наиболее приемлемых из них с учетом возможных неблагоприятных последствий их осуществления;
5) интеграции, что означает, что все аспекты осуществления намечаемой деятельности (социальные, экономические, медико-биологические, демографические, технологические, технические, природно-климатические, нравственные, природоохранные, инженерные, архитектурно-планировочные и др.) должны рассматриваться во взаимосвязи;
|
|
|
6) разумной детализации - исследования в рамках ОВОС должны проводиться с такой степенью детализации, которая соответствует значимости возможных неблагоприятных последствий реализации проекта хозяйственной деятельности;
7) последовательности действий - при проведении ОВОС должна строго выполняться последовательность действий в осуществлении этапов, процедур и операций.
Методы выявления значимых воздействий. Одной из основных задач этапа является выявление потенциально значимых воздействий, которые затем должны быть более подробно изучены в ходе дальнейшего процесса ЭО.
Наиболее простым методом выявления потенциально значимых воздействий является просмотр исчерпывающего списка компонентов среды обитания и выделение тех из них, на которые намечаемая деятельность может оказать значимое воздействие. Такой метод называется “методом списка” (Checklist Method). Списки компонентов окружающей среды, обычно содержащие от 50 до 100 пунктов, часто приводятся в учебных пособиях и руководствах по экологической оценке. Достоинством списков является простота их использования, недостатками — трудности учета непрямых воздействий, возникающих на разных стадиях или в связи с разными аспектами осуществления проекта.
В начале 70-х годов американский эколог Леопольд предложил выявлять значимые воздействия с помощью матрицы, в которой столбцы соответствуют различным этапам осуществления проекта и видам деятельности (подготовка площадки, строительство подъездных путей, складирование отходов, вывод из эксплуатации и т.д.), а строки — компонентам окружающей среды (подземные воды, флора и фауна и т.д.). На пересечении строк и столбцов могут при помощи условных знаков указываться значимость, степень предсказуемости, природа воздействия или другая информация, как показано на примере упрощенной матрицы (табл. 5), разработанной для проекта по реконструкции угольной электростанции в газотурбинную (Коннахс Куэй, Великобритания). Леопольд, в частности, составил матрицу для выявления воздействий крупных гидроинженерных сооружений, которая содержит около 70 строк и около 100 столбцов (так называемая “матрица Леопольда”).
|
|
|
Матрицы помогают выявлять значимые воздействия более систематично, чем списки. С помощью матриц легче учитывать опыт прошлых проектов. Более того, матрицы могут указать не только на возможные значимые изменения в окружающей среде, но и на те элементы проекта, которые могут привести к серьезным экологическим воздействиям, а значит, возможно, нуждаются в альтернативной проработке.
Недостатком матриц, так же как и списков, является их неприспособленность к выявлению непрямых, опосредованных воздействий. Например, воздействие на подземные воды может привести к изменениям в экосистемах, однако с помощью простой матрицы выявить и отразить это не так просто. Более того, матрицы, содержащие очень большое количество столбцов и колонок, трудны к применению.
Для более систематического выявления непрямых воздействий применяются так называемые “пошаговые” матрицы или матрицы второго порядка. В таких матрицах, как показано на рис., выявленное воздействие на компонент окружающей среды используется для предсказания “непрямых” воздействий (второго порядка). Например, воздействие на почвы, как показано на рисунке, может отразиться на флоре и фауне.
Рисунок - Упрощенная “пошаговая” матрица.
Еще одним методом систематического выявления воздействий являются так называемые “сети”. Сети, как показано на упрощенном примере на рис., отражают взаимодействия в экологических системах и позволяют отследить непрямые воздействия намечаемой деятельности.
Рисунок - Выявление воздействий при помощи сети.
Применение ОВОС. Область применения ОВОС, обязательность и полнота проведения ее этапов и процедур для различных видов хозяйственной деятельности являются, безусловно, предметом договоренности в обществе. В различных странах этот вопрос решается по-разному, в зависимости от остроты экологической ситуации, степени озабоченности общества по этому поводу, а также строения системы принятия решений. Однако подход везде примерно одинаков и заключается в следующем.
|
|
|
Во-первых, в системе принятия решений выделяются те виды документации, в которых закладываются основные решения по развитию намечаемой деятельности.
Это необходимо для того, чтобы "захватить" все стадии подготовки хозяйственных решений, на которых наиболее эффективно можно “включить" процесс ОВОС. Чем позже будут использованы процедуры и операции ОВОС, тем меньше шансов вернуть средства, уже вложенные в подготовку решения, и существует большая вероятность дополнительных затрат на изменение решений после заключения государственной экологической экспертизы.
Согласно Закону РФ "Об экологической экспертизе" (статья 14) вся документация, подлежащая государственной экологической экспертизе, должна содержать материалы оценки воздействия на окружающую среду". Традиционно ОВОС организуется и проводится при подготовке следующих видов обосновывающей документации:
1) концепций, программ (в том числе инвестиционных) и планов отраслевого и территориального социально-экономического развития;
2) схем комплексного использования и охраны природных ресурсов;
3) градостроительной документации (генеральных планов городов, проектов и схем детальной планировки и т.д.);
4) документации по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ;
5) предпроектных обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и/или проектов строительства новых, реконструкции, расширения, технического перевооружения действующих хозяйственных и/или иных объектов и комплексов.
Во-вторых, составляются списки (перечни) объектов и видов хозяйственной деятельности, при подготовке обосновывающей документации на строительство которых ОВОС проводится в обязательном порядке или не проводится вообще.
В России ОВОС проводится в полном объеме только для 33 объектов и видов деятельности. Во всех других случаях вопрос о полноте проведения ОВОС решается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению территориальных органов Минприроды России. При несогласии органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации с предложением территориального органа Минприроды России он принимает решение с учетом заключения этого Министерства.
Главным критерием для объектов, не вошедших в перечень, подготовка обосновывающей документации на строительство которых сопровождается ОВОС в полном объеме, является отношение общественности к тому или иному виду деятельности. Это отношение складывается из массы факторов, но основную роль играют экологическая ситуация на конкретной территории и вероятность распространения воздействий на территории с особым правовым статусом или на зоны особой природной чувствительности. Особо следует рассматривать виды деятельности, воздействие которых, в зависимости от природных условий, может быть как благоприятным, так и вредным.
|
|
|
К территориям с особым правовым статусом относятся памятники природы местного, регионального и федерального значения, территории расселения малочисленных народов, а также зоны чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия, которые должны быть объявлены таковыми в установленном порядке.
К территориям особой природной чувствительности относятся:
1) территории с неустойчивыми экосистемами (например, район распространения многолетней мерзлоты);
2) территории, имеющие особое природохозяйственное значение (например, бассейн нерестовой реки, места гнездований птиц, зимовий и т.п);
3) ареалы распространения растений и животных, занесенных в Красную Книгу Российской Федерации.
Таким образом, можно выделить следующие критерии отнесения видов деятельности к тем, которые подлежат ОВОС:
• объект или вид деятельности находится в Перечне, в соответствии с которым ОВОС проводится в полном объеме;
• реализация проекта предполагается в районе, который имеет особый правовой статус или особую природную чувствительность;
• местное население считает необходимым проведение ОВОС из-за озабоченности экологической ситуацией.
Однако, сколь бы универсальным ни был используемый тот или иной метод отбора, инициатор намечаемой деятельности никогда не застрахован от возникновения ситуации, при которой он столкнется с нежеланием представителей общественности и населения, проживающего на данной территории, соглашаться на размещение предлагаемого объекта, не попадающего ни в одну из указанных категорий, и местного органа власти выдать разрешение на природопользование без проведения ОВОС.
Планирование деятельности, получившее всенародное одобрение на стадии обсуждения идеи (концепции, программы, схемы), на этапе подготовки обосновывающей документации, будучи "погруженным" на конкретную территорию, может создать проблему, решить которую представляется возможным только с помощью проведения ОВОС.
Участники и исполнители ОВОС. В проведении ОВОС участвуют представители разных общественных позиций, которые выполняют при этом определенные функции в зависимости от своего статуса. Одни являются исполнителями процедур и операций ОВОС и обязаны по заданию заказчика деятельности строго им следовать, а другие - лишь участники ОВОС и не обязаны придерживаться какого-либо порядка, если только он не закреплен законодательно. К участникам ОВОС относятся представители инициатора намечаемой деятельности, органов власти (местного самоуправления) и общественности. К исполнителям - заказчик, разработчик решений по объекту, изыскатели, подрядчики работ по ОВОС.
Проведение ОВОС на территории России регламентируется, наряду с Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, «Положением об оценке воздействия на окружающую среду в РФ» и Руководством по проведению оценки воздействия на ОС при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснований и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов.
При рассмотрении значительности вредного трансграничного воздействия планируемой деятельности Конвенция рекомендует использовать следующие критерии.
1. Масштабы воздействия.
2. Район воздействия.
3. Последствия.
Порядок проведения ОВОС установлен Госкомэкологией России. На каждой стадии он включает следующие три этапа: - подготовку декларации о намерениях, которая разрабатывается заказчиком, в ней излагаются основная концепция хозяйственной деятельности и принципиальные положения по ожидаемому уровню воздействий;
- составление предварительного варианта материалов ОВОС, осуществляется подрядчиком с целью выявления последствий от предполагаемой деятельности и факторов, которые окажут наиболее существенное воздействие;
- собственно ОВОС.
Каждый из проектов реализации любого вида хозяйственной деятельности формально включает в себя несколько стадий. На каждой из стадий осуществляемые оценки отличаются друг от друга как степенью проработки материалов, так и характером выводов, завершающих ОВОС. На предынвестиционной стадии ОВОС осуществляется на вариантной основе и содержит информацию, достаточную для определения экологического риска реализации проекта. Проектная стадия базируется на детальном анализе исходного материала об источниках воздействия, природных особенностях территории, ее историко-культурном наследии, состоянии экосистем в зоне воздействия намечаемой деятельности.
На первом этапе разработки ОВОС осуществляется предварительная оценка и составляется техническое задание. На втором этапе проводятся исследования и подготавливается предварительные вариант материалов ОВОС. Он должен быть представлен на рассмотрение общественности, которая высказывает свои предложения и замечания. На третьем этапе после общественных слушаний готовится окончательный вариант ОВОС. Он должен включать информацию о поступивших замечаниях и предложениях, а также протоколы общественных слушаний. Окончательный вариант утверждается заказчиком и в составе проектной документации представляется на ГЭЭ.
Рисунок – Последовательность проведения ЭО проекта хозяйственной деятельности
Процесс экологической оценки проектов начинается с принятия решения о необходимости ЭО. Это решение может приниматься инициатором деятельности или государственными органами на основе списков деятельности, подлежащих ЭО, в явном виде сформулированных в нормативно-правовых актах и (или) предварительной оценки воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду. Такая оценка может проводиться как неформально, так и в виде специального регламентированного процесса. В некоторых системах результатом этого этапа может быть выбор одной из нескольких процедур ЭО, допускаемых национальным законодательством. Эти процедуры могут различаться по требуемой детальности и глубине проработки предполагаемых воздействий, характеру предусмотренных мероприятий.
На этой же стадии может происходить более точное определение объекта экологической оценки. Это необходимо для того, чтобы избежать ситуации, когда оценке подвергается только часть реального замысла. Решение о проведении экологической оценки в некоторых системах принимается непосредственно инициатором деятельности на основе действующего законодательства и других правил. Однако во многих национальных системах отбор объектов ЭО проводится органами охраны окружающей среды, часто при участии заинтересованных сторон и общественности.
Следующей стадией является определение задач ЭО. На этой стадии выявляются потенциально важные воздействия, которые должны детально изучаться впоследствии. Здесь же может происходить определение принципиальных альтернатив намечаемой деятельности, которые будут анализироваться и сравниваться в процессе дальнейшей оценки. Как правило, на этой же стадии готовится программа проведения ЭО (техническое задание), которая среди прочего включает получение необходимых согласований, консультации с общественностью и другие мероприятия.
Определение задач и планирование ЭО может осуществляться как непосредственно инициатором и разработчиком, так и при участии органов государственной власти и заинтересованных сторон. В ряде систем программа или техническое задание ЭО носит официальный характер и утверждается либо непосредственно разрабатывается государственными органами. Техническое задание готовится заказчиком на любой стадии разработки проектной документации. Оно содержит характеристики объекта или вида планируемой деятельности (что, где, как и когда будет построено); планируемые природоохранные технологии (что предусмотрено для защиты окружающей среды и здоровья населения); требования к уровням воздействия их на ОС и здоровье населения. В основе технического задания лежат результаты предварительной оценки воздействия. В техническом задании указываются: сроки проведения ОВОС; основные методы проведения ОВОС; план проведения консультаций с общественностью; основные задачи при проведении ОВОС; предполагаемый состав и содержание материалов по ОВОС.
Прогноз, анализ и оценка значимостиожидаемыхвоздействий на окружающую среду является основной стадией процесса экологической оценки. При этом должна быть изучена не только физическая величина факторов, оказывающих воздействие (объем выбросов или концентрация вредных веществ), но и ожидаемые изменения в различных компонентах окружающей среды: воде, воздухе, почве, ландшафте, фауне и флоре, взаимосвязи между всеми этими факторами. Должно быть также изучено возможное влияние осуществления деятельности на здоровье человека, историко-культурные ценности и, как правило, социально-экономические условия. Последствия осуществления намечаемой деятельности должны быть оценены не только в терминах их величины, но и в терминах их значимости. Потенциальные воздействия должны изучаться для всех альтернатив, рассматриваемых в ходе экологической оценки, чтобы обеспечить возможность их сравнения и выбора наиболее приемлемой альтернативы.
Разработка мероприятий по смягчению воздействий. В процессе проведения экологической оценки проектов информация о существенных экологических воздействиях должна приводить к выбору между предложенными альтернативами или поиску новых проектных решений, направленных на их смягчение. Под смягчением понимают предотвращение или уменьшение воздействий (например, путем установки очистных сооружений или использования технологии, приводящей к меньшим выбросам), ликвидацию или уменьшение ущерба, нанесенного окружающей среде, и, наконец, различные формы компенсации. Примером последней могут быть, например, мероприятия по благоустройству прилегающих территорий, снижение для местного населения тарифов на услуги компании — инициатора деятельности, а в некоторых случаях — непосредственная выплата компенсаций местному населению. Выбор мер должен быть обоснован и их экологическая эффективность описана в документации по ЭО, — это обычно является ответственностью инициатора и разработчика.
Составление итогового документа экологической оценки (ЗВОС) в большинстве национальных систем ЭО является обязанностью инициатора деятельности и, как правило, осуществляется по его поручению разработчиком проектной документации или специализированными организациями. Документация по ЭО должна в первую очередь способствовать принятию информированного решения (или решений) по намечаемой деятельности. Другая важная функция — представить информацию о намечаемой деятельности и ее предполагаемых воздействиях для заинтересованных лиц и организаций, в том числе, затрагиваемых этими воздействиями. Поэтому важно, чтобы документация в сжатой и понятной форме излагала основные выводы экологической оценки проекта.
Консультации и участие общественности.Взаимодействие с заинтересованными сторонами — консультации и участие общественности — целесообразно на многих или даже на всех стадиях экологической оценки (как и показано на приведенной схеме). Например, на стадии определения задач ЭО полезно знать мнение общественности о том, какие именно воздействия на окружающую среду вызывают наибольшую озабоченность и, следовательно, должны быть изучены.
Многие национальные системы предусматривают особую стадию ЭО, посвященную консультациям и участию общественности. Основным содержанием этой стадии является обсуждение итогового документа ЭО (ЗВОС) или его проекта, представление комментариев и замечаний к нему. Как правило, в течение определенного периода этот документ доступен общественности и другим заинтересованным сторонам, которые могут представлять свои замечания и предложения. Одновременно документ направляется в ряд государственных органов и других организаций для получения официальных комментариев и замечаний. Распространенным требованием является также проведение на этом этапе общественных слушаний и включение их результатов в материалы по оценке воздействия.
Оценка полноты и качества ЭО. Поскольку лица, использующие результаты экологической оценки, во многих случаях не имеют возможности оценить, насколько качественно она проведена, большинство национальных систем требуют предварительной проверки качества документации по экологической оценке. Такая проверка может проводиться постоянной независимой комиссией, специально создаваемой для этой цели (например, в Нидерландах), экспертами, назначаемыми министерством экологии из числа профессионалов, имеющих лицензию, (например, в Словакии) или непосредственно комитетами по охране природы (например, в Белоруссии). Кроме того, в большинстве случаев обеспечивается участие заинтересованных сторон (в том числе общественности) в процессе такой оценки. В России проверка адекватности и полноты предоставляемых заказчиком материалов по оценке воздействия осуществляется в ходе государственной (а иногда и общественной) экологической экспертизы.
Учет результатов экологической оценки в принятии решений. Основная цель экологической оценки — способствовать принятию решений, учитывающих экологические факторы наряду с техническими и экономическими. Промежуточные и окончательные результаты экологической оценки проектов могут использоваться различными сторонами, например:
· проектировщиками при выборе проектных решений, связанных с наименьшим воздействием на окружающую среду и при планировании мер по смягчению воздействий;
· инициатором при выборе альтернатив осуществления намечаемой деятельности (или принятии решения об отказе от таковой);
· кредитно-финансовыми организациями при принятии решений о выделении средств на осуществление намечаемой деятельности;
· органами, ответственными за охрану окружающей среды при выдаче разрешений на природопользование и согласовании условий природопользования;
· другими органами государственного надзора и контроля, органами власти и местного самоуправления при принятии решений о разрешении или лицензировании намечаемой деятельности.
Послепроектные стадии.Накопленный в области ЭО опыт свидетельствует, что результативность этого процесса решающим образом зависит от того, насколько выводы экологической оценки учитываются не только при планировании, но и при осуществлении намечаемой деятельности. Поэтому в современных системах ЭО все большее внимание уделяется стадиям ЭО происходящим после утверждения намечаемой деятельности (“послепроектным стадиям”). С этой целью в документацию по ЭО включаются так называемые планы экологического менеджмента (ПЭМ), которые подробно описывают, каким образом будут выполняться предлагаемые меры по смягчению негативных воздействий. ПЭМ обычно также включают программы мониторинга реальных воздействий и сравнения их с предсказанными, что позволяет улучшить не только индивидуальные процедуры экологической оценки, но и систему ЭО в целом.
|
|
|
