Общая характеристика института конституционного надзора (контроля) как инструмента обеспечения законности в сфере государственного управления

 

Конституционный надзор является важным атрибутом современного демократического конституционного устройства, так как без него невозможно поддержание конституционной законности в сфере государственного управления, а значит и законности в целом. Конституционный надзор обеспечивает функционирование конституции государства как высшего нормативного акта, имеющего непосредственное действие, без действенного же конституционного контроля конституция обречена оставаться не более чем общей декларацией принципов и намерений.

На основе анализа учебной и научной литературы можно выделить целый ряд определений понятия «конституционный надзор».

Одни авторы определяют институт конституционного надзора как установленный в большинстве стран мира порядок, когда проводится правовая экспертиза (оценка) соответствия текущего законодательства нормам конституции [27, с. 71]. Другие дают следующую дефиницию: конституционный надзор - это особый вид правоохранительной деятельности в государстве, заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативных актов конституции данной страны [23, с. 52].

В.С. Нерсесянц под конституционным надзором понимает обеспечение конституционности и правового характера всей системы общеобязательных актов и норм путем лишения юридической силы тех из них, которые носят антиконституционный, антиправовой характер [14, с. 126].

Кроме термина «конституционный надзор» и в теории, и на практике применяется термин «конституционный контроль». В научной литературе по этому поводу высказываются разные точки зрения. Одни ученые считают указанные понятия тождественными, другие разделяют их, отмечая, что они имеют различное содержание. Существует и мнение, что разграничение функций контроля и надзора условно и что конституционный надзор относится к одному из видов конституционного контроля [34, с. 17].

Представляется, что основное различие здесь обусловлено в основном теми мерами, которые могут применять органы надзора и органы контроля при выявлении нарушений. Надзорные органы, как известно, не вправе ни отменить незаконный акт, ни наказать нарушителя. Контролирующие же органы, напротив, непосредственно и активно вмешиваются в деятельность контролируемых. Контролирующий орган в большинстве случаев наделен эффективными средствами воздействия, и, прежде всего правом отмены незаконных актов, именно это и является отличительной чертой контроля по сравнению с надзором.

Для целей данного исследования в дальнейшем целесообразно применять единый термин «конституционный надзор», который понимается как любая форма проверки на соответствие конституции актов и действий органов публичной власти, а также общественных объединений, осуществляющих публичные функции или созданных (формально или фактически) для осуществления публичной власти.

Общепризнанным является положение о том, что конституция имеет наивысшую юридическую силу. Поэтому любой нормативный акт органов исполнительной власти, если он противоречит конституции, считается юридически ничтожным и не должен применяться - на него не должно ссылаться и им руководствоваться. Однако для того, чтобы знать, какой акт противоречит конституции, необходимы определенные знания и особые процедуры, чтобы выявить такие противоречащие конституции акты, отменить их и объявить об этом гражданам страны.

Основным критерием разделения конституционного надзора на виды является орган, его осуществляющий. По этому основанию в структуре института конституционного надзора можно выделить:

) Общий конституционный надзор.

В данном случае конституционный контроль представляет собой специфическую функцию компетентных государственных органов по обеспечению верховенства конституции в системе нормативных актов, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений [34, c. 29].

Государственными органами, осуществляющими общий конституционный надзор в Республике Беларусь, выступают Глава государства, Парламент и Правительство (Совет Министров). Конституционный контроль, осуществляемый этими органами в процессе осуществления основных функций либо наряду с другими функциями, в значительной степени испытывает влияние проводимой ими политики. Для его осуществления указанные государственные органы могут создавать специальные вспомогательные органы и учреждения (комитеты, советы, комиссии и т.п.), либо специализированные органы.

) Конституционный надзор, осуществляемый специализированными (квазисудебными) органами конституционного надзора.

Хотелось бы отметить, что в мировой практике специальные судебные органы мало отличаются от несудебных органов конституционного надзора, однако такие отличия есть. Специальные судебные органы соблюдают судебную процедуру: дело слушается, как правило, в открытом судебном заседании, ведется по правилам судебной процедуры, заседание ведет председательствующий, заслушиваются свидетели, ведется протокол, допускается публика и т.д. А несудебные органы конституционного надзора такие процедуры могут и не соблюдать. Их главная задача - произвести экспертизу законодательства, а как они ее проводят - дело данного органа [28, c. 53]. Кроме того, несудебные органы рассматривают свои дела в упрощенном порядке. Более того, кроме рассмотрения конституционности и неконституционности законодательных актов, они могут выполнять и другие функции.

Органы конституционного надзора (квазисудебные органы) осуществляют конституционный контроль на постоянной основе. Их решения, как правило, не являются окончательными, а носят предварительный, консультативный характер [27, c. 73].

) Судебный конституционный надзор, который осуществляют как судебные органы общей юрисдикции (включая административные, арбитражные и др.), так и специализированные суды конституционного надзора - конституционные суды. В Республике Беларусь таким органом является Конституционный Суд.

Объектами конституционного надзора могут быть обычные законы, конституционные законы, органические законы и даже парламентские уставы и регламенты. В том же порядке могут оцениваться международные договоры, а также нормативные акты правительства и других органов исполнительной власти. При этом орган конституционного надзора может признать несоответствующим конституции либо весь нормативный акт (нуллификация), либо отдельные его положения. В абсолютном большинстве случаев практически во всех странах решение органа конституционного надзора является окончательным, не пересматривается и не обжалуется [23, c. 51-53].

Помимо оценки конституционности или неконституционности актов нормативного или ненормативного характера, органы конституционного надзора выполняют и другие функции, которые иногда не связаны с собственно конституционным надзором за текущим законодательством.

Процедура конституционного надзора может возбуждаться по конкретному поводу, например, в связи с рассмотрением судебного дела, или без конкретного повода по инициативе определенных субъектов конституционного надзора, которые обычно перечислены в конституции. В Республике Беларусь предложения о проверке конституционности нормативных правовых актов с целью вынесения Конституционным Судом заключения могут вносить Президент, палаты Парламента, Правительство, Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд. При этом инициировать вынесение решений могут также граждане (ч. 4 ст. 122 Конституции) и суды (ст. 112 Конституции) [1].

Если есть конкретный повод для возбуждения производства, то конституционный надзор называется конкретным, если же какого-то конкретного повода нет, он называется абстрактным. Конкретный надзор также называется инцидентным (в силу наличия повода для возбуждения производства (инцидента)) контролем путем возражения, или преюдициальным, косвенным, вспомогательным. Надзор абстрактный (прямой) часто именуют еще надзором путем действия, или контролем в принципе [19].

Абстрактный надзор существует в тех странах, где в качестве органа конституционного надзора выступают специальные суды, т.е. в отношении Республики Беларусь - Конституционный Суд. При рассмотрении конкретных судебных дел оцениваются и конкретные нормативные акты. Абстрактный надзор осуществляется органами конституционного надзора вне связи с конкретными судебными делами. Здесь предполагается, что после издания закона в любой момент, независимо от применения этих актов, заинтересованные и имеющие на то право лица (органы) имеют возможность возбудить дело о признании закона противоречащим конституции, и его аннулировании.

Следует отметить, что в некоторых странах конституционный надзор является предварительным. То есть соответствующие органы, дают свои заключения о соответствии нормативных актов государственного управления конституции до вступления их в силу. Если такие органы признают, что проект не соответствует конституции, то он не подписывается - его юридическое существование прекращается.

Предварительный конституционный надзор внедрен в практику и в нашем государстве. О специфике полномочий Конституционного Суда в сфере предварительного надзора более подробно говорится во второй главе исследования.

Конституционные суды появились в результате развития идеи конституционного надзора, они не рассматривают ни уголовных, ни гражданских дел, и были созданы потому, что для оценки законодательства требуются специальные знания, которых иногда не хватало специалистам в области гражданского и уголовного законодательства. Для конституционных судов «надзорная» функция является единственной и основной [22, c. 163].

Отметим, что на сегодняшний день можно выделить два главных направления в эволюции европейской модели конституционного надзора:

·   увеличение объема проверяемых на предмет конституционности правовых норм;

·   расширение круга субъектов и возможностей обращения в органы конституционной юстиции [18, c. 5].

Какими бы полномочиями ни был наделен орган конституционного правосудия, его юридические (правовые) позиции всегда получают огромный резонанс и значимость, в том числе как акты толкования соответствующей конституционной нормы. Тем более что решение конституционных судов не может отменить никто.

В то же время действуют два важных ограничительных положения:

) принцип политической сдержанности, то есть рассмотрение конституционным судом исключительно правовых вопросов и отказ от вмешательства в политические вопросы и ситуации;

) принцип «связанной инициативы», согласно которому конституционный суд не вправе рассматривать вопрос о конституционности нормативных актов, в том числе законов, исключительно по собственной инициативе [22, c. 98].

Таким образом, в европейских странах явственно наблюдается стремление укрепить позиции специализированных судебных органов через отражение в конституционных положениях тенденции расширения сферы судебного надзора за конституционностью и законностью нормативно-правовых актов, увеличение объема проверяемых на предмет конституционности правовых норм, расширение круга субъектов и возможностей обращения в органы конституционной юстиции.

Существуют различные точки зрения на сущность специализированного судебного конституционного надзора и его органа - конституционного суда. Так, В.Е. Чиркин включает конституционный суд в систему органов т.н. четвертой «контрольной власти», выводя, его тем самым из судебной системы [32, c. 332]. Эта позиция подтверждается тем фактом, что в конституциях многих государств положения о конституционном надзоре и конституционном суде включаются не в главу о судебной власти, а в специальный раздел основного закона. Соответственно о конституционном надзоре следует говорить как о деятельности контрольной, а не судебной.

Согласно другой точке зрения, конституционный суд является одним из судебных органов, а конституционный надзор является деятельностью судебной и, следовательно, подчиняется общим принципам судопроизводства [34, c. 85].

Вопрос о природе и сущности конституционного надзора носит не только теоретический, но и прикладной характер. Если исходить из того, что конституционный суд есть разновидность судебных органов, то следует признать справедливым отсутствие права органа конституционной юстиции самостоятельно принимать дела к своему рассмотрению, так как в нормальной правовой системе недопустимо, чтобы уголовный суд самостоятельно начинал уголовное преследование, а гражданский - гражданское дело. С другой стороны, для контрольного органа проявление собственной инициативы в своей деятельности вполне логично и правомерно. Контрольный орган должен быть только объективным, но не нейтральным. В любом случае, наличие конституционного суда и его деятельность по обеспечению верховенства права бесспорно свидетельствуют о демократическом характере государства, стремлении развивать конституционный строй, отвечающий по своему содержанию международным стандартам, среди которых наиболее важным является признание прав и свобод высшей ценностью.

Таким образом, объективная закономерность создания и деятельности Конституционного Суда в Республике Беларусь заключается в том, что права и свободы граждан, их отношения с государством и обществом будут постоянно совершенствоваться, будет изменяться их объем и содержание. При этом и конституционные нормы будут постоянно развиваться, обогащаясь новым, более современным содержанием. Так, одним из актуальных вопросов деятельности Конституционного Суда на сегодняшний день являются процессы глобализации и международной интеграции. В частности, Республика Беларусь в настоящее время является участницей таких образований, как СНГ, Союз Беларуси и России, Таможенный союз, ЕЭП и др. В указанные процессы вовлекаются все более широкие слои населения, и неизбежно порождают не только позитивные моменты, но и проблемы, над решением которых необходимо работать не только представителям государственного управления и судебной власти, но и экономистам, экологам, финансистам и т. д. Очевидно, что наилучшим образом справиться со столь сложными вопросами способен только специализированный орган, которым выступает Конституционный Суд.

12345Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: