Контроль за конституционностью нормативных актов управления на республиканском уровне

В современном демократическом правовом государстве, которым объявлена Республика Беларусь, важнейшими задачами органов государственной власти, ради чего эти органы и создаются, являются служение гражданам страны, создание им условий для свободного и достойного развития, обеспечение баланса прав и законных интересов общества, коллектива и отдельного гражданина.

В этих целях принимается конституция, формируется национальная правовая система, которая не может находиться вне влияния европейского правового пространства. Для поддержания процесса законотворчества и правоприменения в рамках Конституции и современных международных стандартов создается система государственных органов управления, основной или одной из основных функций которых является обеспечение правового порядка (в том смысле, как это предусмотрено в ст. 59 Конституции Республики Беларусь).

На сегодняшний день в Республике Беларусь наиболее разветвленной системой органов государственной власти являются структуры, входящие в исполнительную власть. К ним относятся министерства, государственные комитеты, некоторые другие органы, непосредственно подчиняющиеся центральному органу управления - Правительству Республики Беларусь.

Нормативные правовые акты республиканских органов государственного управления должны быть основаны на актах, обладающих более высокой юридической силой. Такие акты перечислены в ст. 18 Закона о НПА: Конституция, акты Президента, законы, акты Правительства, а также положения о соответствующих органах [9]. Известно, что такого рода акты утверждаются либо Президентом, либо Правительством. Кроме того, важное значение имеет требование законодательства об указании при принятии республиканскими органами государственного управления того нормативного правового акта, на основании которого он принят. Такое указание обычно осуществляется в преамбуле подзаконного акта.

Согласимся с мнением о том, что правильным представляется распространение такого требования на все подзаконные акты, включая и акты Правительства. Более того, при возможности следует делать ссылки не только в целом на закон или иной законодательный акт, но и на их статьи, пункты [17, c. 188].

Законодательством определяются вопросы, которые рассматриваются исключительно Советом Министров, следовательно, по ним могут приниматься постановления Правительства, но не распоряжения Премьер-министра. К ним относятся такие вопросы, как:

· подготовка и исполнения республиканского бюджета, а также формирование и использования государственных внебюджетных средств;

·   проекты программ экономического и социального развития Республики Беларусь;

·   основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь [10; 12].

В свою очередь, распоряжения Премьер-министром издаются по вопросам, входящим в компетенцию Премьер-министра, а также при наличии поручения Правительства по входящим в компетенцию, но не относящимся к конституционным полномочиям Совета Министров вопросам, если регулирование их не требует принятия решений, носящих нормативный характер. Таким образом, Премьер-министру в соответствии с решением Правительства могут быть делегированы определенные полномочия.

Решения по отдельным вопросам могут оформляться в виде протоколов заседаний (совещаний) у Премьер-министра Республики Беларусь его заместителей, а также их указаний и поручений, являющихся обязательными для исполнения должностными лицами Аппарата Совета Министров, республиканскими органами государственного управления, подчиненными Совету Министров. Во всех иных случаях таким образом должны приниматься постановления Правительства как коллегиального органа либо его Президиума [10].

Согласно Закону Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» от 23 июля 2008 года № 424-З для оперативного решения вопросов, входящих в компетенцию Совета Министров, в качестве постоянного его органа действует Президиум Совета Министров в составе Премьер-министра и заместителей Премьер-министра Республики Беларусь. В состав Президиума Президентом Республики Беларусь могут быть включены и иные члены Правительства [10].

Отметим также, что для ведомственных правовых актов характерны следующие черты:

·   они имеют подзаконный характер; должны быть основаны на Конституции, актах органов общегосударственного уровня (Парламента, Президента, Правительства);

·   отличаются огромным многообразием как по содержанию, так и по форме;

·   среди самих ведомственных правовых актов существует собственная иерархия, согласно которой приоритет актов предопределяется статусом органа управления и кругом решаемых вопросов [24, c. 49].

Закон о НПА определяет два вида нормативных правовых актов республиканских органов управления: постановления и приказы [9]. При этом если регулируются отношения, связанные с правами, свободами и обязанностями граждан, либо акты имеют межведомственный характер, то правовые акты принимаются в форме постановлений и коллегиально. Речь идет, например, о принятии решения на коллегии министерства.

Современный национальный опыт свидетельствует, что нормативный правовой акт республиканского органа управления довольно редко сохраняет юридическую силу длительное время. Что касается текущего законодательства, то в связи с правовыми конфликтами могут быть поставлены вопросы о необходимости проверки их конституционности, о приостановлении действия, отмене и утрате юридической силы, поэтому данные юридические факты влекут соответствующие последствия.

При этом Конституционный Суд является далеко не единственным гарантом соблюдения законности в нормотворческой деятельности органов государственного управления. Обязанность участвовать в укреплении законности лежит на всех государственных органах. Более того, полномочия некоторых из них в этой сфере прямо зафиксированы в Конституции Республики Беларусь. Так, исходя из правовой природы института Главы государства, в Основном законе обоснованно закреплено, что Президент Республики Беларусь является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Полномочия Главы государства относительно актов органов государственного управления предусмотрены в п. 25 ст. 84 и части третьей ст. 122 Конституции Республики Беларусь [1].

В частности, Президент имеет право отменять акты Совета Министров. Причем, исходя из приведенной формулировки, можно сделать вывод о том, что Президент вправе отменить нормативные акты как по причине противоречия их законодательству, так и по мотивам нецелесообразности их принятия или действия. В этом заключается принципиальное отличие полномочий Главы государства от полномочий Конституционного Суда, который вправе оценивать акты с точки зрения требований права и лишь предлагать нормотворческому органу внести коррективы, если идет речь хотя и о конституционном, но не совсем корректном с точки зрения правового регулирования акте. При этом следует учитывать право Конституционного Суда принимать свои решения как на конституционных нормах, так и конституционных принципах.

В свою очередь, согласно ст. 14 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» Совет Министров отменяет акты подчиненных ему республиканских органов государственного управления, если эти акты противоречат Конституции, законам, актам Президента, постановлениям Совета Министров, распоряжениям Премьер-министра [10]. Такие полномочия Правительства обусловлены тем, что данный орган обеспечивает контроль за исполнением своих постановлений, причем как непосредственно, так и через подчиненные ему органы государственного управления и другие органы исполнительной власти. В свою очередь, постановления Совета Министров, как отмечалось, могут быть отменены указом Президента, в том числе и те, которыми отменены акты подчиненных Правительству органов.

Отметим также, что в соответствии с Положением о Министре Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 21 ноября 2001 г. № 692, министр вносит в Совет Министров Республики Беларусь предложения об отмене нормативных правовых актов министерств, других республиканских органов государственного управления, противоречащих законодательным актам, постановлениям Совета Министров. Кроме того, министр уполномочен в установленном порядке вносит предложения об отмене правовых актов соответствующих органов местного управления и самоуправления, изданных по вопросам, входящим в компетенцию министерства, в случае несоответствия их законодательным актам, постановлениям Совета Министров, приказам министра, постановлениям министерства [4].

Здесь необходимо подчеркнуть, что Конституционный Суд не обладает правом приостановления действия проверяемого нормативного акта. В то же время, согласно ч. 3 ст. 7 Конституции Республики Беларусь, правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы [1]. Данное конституционное положение закреплено и в Законе о НПА [9]. Как отмечалось выше, признание нормативного акта или отдельных его положений не соответствующими Конституции или актам, обладающим более высокой юридической силой, является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на таком акте (отдельных его положениях) либо воспроизводящих этот акт (его положения). Предписания таких нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. Таким образом, Конституционный Суд хотя и не отменяет нижестоящие по отношению к проверяемому акты, но лишает их юридической силы.

При этом Конституционный Суд вправе указать в качестве даты утраты юридической силы и день принятия акта, даже если он еще не введен в действие [19].

В данном аспекте существенным является вопрос о последствиях отмены акта, приостановления его действия и последующего возобновления действия, признания его Конституционным Судом неконституционным. Как отмечает Василевич Г.А. в данном случае многое зависит от даты, с которой акт не применяется в силу отмены. Если акт соответствует Конституции и законодательным актам (например, при отмене Президентом акта Правительства в силу того, что этот акт не отвечает проводимому курсу), то здесь необходимо соблюдать правила о придании актам обратной силы. В целом к актам, отменяющим другие акты, признающим их утратившими силу, применимы правила, установленные для опубликования и введения в действие новых актов законодательства. Если же отмена происходит по причине противоречия Конституции или актам законодательства, то следует исходить из того, насколько очевидны были отступления от требований (положений) актов более высокой юридической силы, и определять последствия отмены акта с учетом права, то есть справедливости [19].

Отметим также, что процесс принятия решений об отмене или приостановлении действия нормативных правовых актов органов государственного управления должен осуществляться с учетом требований, которые предъявляются вообще к процедуре подготовки и принятию нормативного правового акта. Полагаем, что при этом должны соблюдаться сложившиеся стандарты, включая и правила об обратной силе нормативных правовых актов.

Учитывая особенности предварительного конституционного надзора, полномочиями на проведение которого Декрет наделил Конституционный Суд, целесообразно упомянуть необходимость проведения Министерством юстиции обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов органов государственного управления. Согласно требованиям ст. 49 Закона о НПА, обязательная юридическая экспертиза проводится:

·   в отношении проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь - Министерством юстиции Республики Беларусь, уполномоченным структурным подразделением Аппарата Совета Министров Республики Беларусь;

·   проектов нормативных правовых актов министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов - их юридическими службами [9].

Кроме того, по решению уполномоченного государственного органа (должностного лица) проект нормативного правового акта может быть подвергнут иной экспертизе (финансовой, экономической, экологической, криминологической и т.д.). Порядок проведения такой экспертизы определен постановлением Совета Министров от 23 сентября 2006 г. № 1244 [11].