 |
Нормотворчество местных исполнительных и распорядительных органов как предмет конституционного надзора
|
|
|
|
Сегодня в Республике Беларусь действует более тысячи шестисот местных исполнительных и распорядительных органов [30]. Каждый из них осуществляет свои функции посредством принятия соответствующих правовых актов, оформляемых в виде решений. К местным исполнительным и распорядительным органам относятся облисполкомы, Мингорисполком, райисполкомы, горисполкомы, исполнительные комитеты поселковых и сельских Советов депутатов, а также местные администрации, которые образованы в районах города Минска, областных центрах и иных городах, имеющих районное деление [8].
Что касается специфики контроля за законностью правотворческой деятельности местных органов государственного управления, то здесь право отменить как нормативный, так и правоприменительный акт местного исполнительного и распорядительного органа также принадлежит Президенту Республики Беларусь. Конституционный Суд, в свою очередь, вправе проверять на соответствие Конституции нормативные правовые акты, а в связи с ними - и правоприменительную практику. В то же время правоприменительный акт органа исполнительной власти может быть предметом изучения в суде (общем или хозяйственном), и даже в случае позитивного отношения к нему судов при рассмотрении спора Президент имеет право принять решение об отмене такого акта, более того, указать собственные мотивы такого решения.
Согласно ч. 3 ст. 122 Конституции Республики Беларусь решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь [1]. При этом если акты Правительства Президент может отменить независимо от того, противоречат они законодательству или нет, то акты местных исполнительных и распорядительных органов - лишь в том случае, если они противоречат законодательству. В связи с этим важно определить, вправе ли отменять акты местных исполнительных органов любые вышестоящие органы либо это должен делать непосредственно вышестоящий орган.
|
|
|
Что касается Президента, то в данном случае следует согласиться с той точкой зрения, что Глава государства в силу его статуса имеет такое право по отношению ко всем указанным органам [17, c. 96]. Делегировано такое право законом и Совету Министров. Что касается иных органов исполнительной власти, то здесь, по нашему мнению, должно действовать правило, согласно которому отменять акты нижестоящих исполнительных и распорядительных органов местного управления (исполкомы) вправе те органы, чьи акты в данном случае нарушены. В случае же возникновения спора он может быть разрешен и в специализированном органе конституционного контроля, которым является Конституционный Суд.
Отметим также, что акты местных исполнительных и распорядительных органов с формальной стороны могут обладать одинаковой юридической силой, т.е. нельзя утверждать, что акт, например, облисполкома всегда должен основываться на соответствующем решении областного Совета депутатов. Компетенция у них разграничена, в том числе определены и исключительные полномочия, значит, ни один из них не должен вторгаться в «чужую» сферу. По существу, здесь может идти спор о компетенции, разрешение которого находится в ведении Конституционного Суда, который вправе проверить конституционность нормативного акта любого государственного органа.
На первый взгляд может создаться впечатление, что местные органы государственного управления действуют в рамках соответствующей территории и поэтому не должно быть вопросов относительно их соотношения. Однако на практике имеет место необходимость соизмерять действие актов органов одного уровня, например, в период реализации Декрета Президента Республики Беларусь от 4 сентября 1998 г. № 15 «О неотложных мерах по защите потребительского рынка» областные Советы депутатов принимали решения, которыми утверждали различные перечни товаров, запрещенных к вывозу за пределы республики. Например, некоторые товары из тех, что можно было вывозить, условно говоря, из Минской области, были запрещены к вывозу в Витебской области. В этом случае закупка товаров в Минской области и вывоз их через Витебскую или иную область, где был установлен на их вывоз запрет, не должны были приводить к ответственности [30].
|
|
|
Весьма актуальной проблемой правотворчества местных органов государственного управления является различие в подходах к определению сроков вступления актов в силу, их опубликования, в целом доведению до сведения населения, проживающего на подведомственной указанному органу территории. В результате отсутствует единство в порядке вступления актов в силу, что чревато негативными последствиями для правоприменителя, в первую очередь - для граждан Республики Беларусь. Подчеркнем, что Законом Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» предусмотрен порядок принятия решений местных исполнительных и распорядительных органов, в том числе кворум заседаний этих органов и кворум для принятия решений, однако в нем не решены вопросы, связанные с опубликованием этих актов и вступлением в силу [8].
Вместе с тем, в соответствии со ст. 7 Конституции Республики Беларусь нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом [1]. Очевидно, что местные органы исполнительной власти в полной мере являются государственными органами, следовательно, на них распространяются требования, установленные ст. 7 Конституции. Хотя решения исполнительных и распорядительных органов первичного уровня не проходят правовой экспертизы в Министерстве юстиции и его органах, а их государственная регистрация в Национальном реестре также не осуществляется, для вступления их в силу также необходимо соблюдать определенные требования. В частности, соответствующий нормативный правовой акт должен быть принят органом в правомочном составе, необходимым числом голосов, он должен быть официально опубликован, т.е. в печатном издании, определенном в этом качестве местным органом власти.
|
|
|
Практическая значимость данного вопроса может быть проиллюстрирована следующим примером из практики деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь. В результате жалобы минчанина-пенсионера относительно того, что после повышения оплаты за проезд ранее купленные билеты на одну поездку (талоны) при попытке использовать их были объявлены контролером недействительными. Конституционным Судом было принято решение от 12 января 2006 г. «О правовом регулировании отношений, связанных с проездом граждан в городском транспорте общего пользования, при изменении тарифов на перевозку пассажиров» [30].
Как отметил Конституционный Суд, приобретая билет (талон) на одну поездку в городском транспорте общего пользования, гражданин заключает договор перевозки пассажира (ст. 740 Гражданского кодекса Республики Беларусь), реальное исполнение которого может иметь место в будущем [5]. Соответственно, гражданин вправе самостоятельно избрать вид проездного документа: билет на одну поездку или на определенный период (декаду, месяц).
Хотя установление платы за проезд в городском транспорте общего пользования относится к компетенции Мингорисполкома, однако при изменении тарифов на перевозку пассажиров затрагиваются права граждан. В городе Минске сложилась практика, когда талоны действительны еще в течение 10 дней после введения новых тарифов (об этом даже написано на обратной стороне талонов, используемых в автобусах, трамваях, троллейбусах). В то же время важно соблюдать требование ст. 65 Закона о НПА, согласно которой, если нормативными правовыми актами затрагиваются права, свободы и обязанности граждан, то такие акты вступают в силу только после их официального опубликования [9].
|
|
|
В соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22 «Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь» правовые акты Мингорисполкома подлежат официальному опубликованию в тех печатных изданиях, которые определены для этих целей Мингорисполкомом (таким изданием в настоящее время является газета «Минский курьер») [2]. Решение Мингорисполкома от 14 декабря 2005 г. № 2199, которым было осуществлено повышение тарифов на проезд в городском транспорте общего пользования, было введено в действие 20 декабря 2005 г., хотя официально опубликовано в указанной газете лишь 26 декабря. В связи с этим отсчет десятидневного срока, в течение которого можно пользоваться талонами прежней номинальной стоимости, должен идти после 26 декабря. Это необходимо учитывать в случае возникновения конфликта при решении вопроса о привлечении к административной ответственности за безбилетный проезд и др. [30]
Кроме того, Конституционный Суд обратил внимание на еще одно важное обстоятельство. Гражданин в данном случае выступает как потребитель услуги, и на него должно распространяться действие Закона «О защите прав потребителей». Поэтому при изменении тарифов на перевозку пассажиров граждане как потребители заранее оплаченных ими транспортных услуг, т.е. купившие несколько талонов и не использовавшие их в установленные сроки по прямому назначению, должны иметь возможность, по меньшей мере, на зачет номинальной стоимости талонов старого образца при приобретении талонов по новым тарифам [30].
Хотя данное решение Конституционного Суда коснулось лишь города Минска, однако в силу типичности ситуации его необходимо учитывать и при принятии решений о повышении оплаты за проезд в других регионах страны.
Помимо этого, очень важно четко определять, с какого момента решения местных органов государственного управления вступают в силу, поскольку часто эти сроки в самих нормативных правовых актах не указываются. Следует иметь в виду, что нормативные правовые акты местных исполнительных и распорядительных органов, поступившие от уполномоченных государственных органов (должностных лиц) в органы официального издания (кроме издания Национального реестра правовых актов Республики Беларусь) должны быть опубликованы не позднее чем в пятидневный срок со дня их поступления.
Вместе с тем, как отмечают исследователи и аналитики, на практике может возникнуть спор о дате вступления решения в силу, если его опубликование произведено с нарушением указанного пятидневного срока. Особенно это актуально для актов органов управления, которыми предусмотрены дополнительные гарантии, уменьшены размеры налогов и т.п. Следует согласиться с той точкой зрения, согласно которой спор должен быть решен в пользу признания акта вступившим в силу не позднее указанного пятидневного срока, если правовое положение участников правоотношений улучшается [25].
|
|
|
Кроме того, обратим внимание на то, что вступление актов в силу со дня их официального опубликования, в случае если такие акты касаются прав, свобод и обязанностей граждан и улучшают их правовое положение, не исключает права местных органов исполнительной власти придания данным актам обратной силы. Соответствующие правила установлены в ст. 104 Конституции и ст. 67 Закона о НПА [1; 9].
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итог данной курсовой работе, целесообразно обобщить основные выводы, полученные в результате проведенного исследования.
Конституционный Суд занимает особое место в системе органов судебной власти и в государственном механизме в целом. Более того, этот конституционный орган одного уровня с высшими органами законодательной и исполнительной властями, стоит на первом месте среди субъектов судебной власти. Принимая заключения и иные решения, имеющие обязательный характер, Конституционный Суд оказывает влияние на развитие правовой системы страны, приближение ее к международным стандартам, формирование национального законодательства и на судебную деятельность.
Республика Беларусь выбрала «австрийскую» модель, сделав Конституционный Суд единственным специализированным органом конституционного контроля. С нашей точки зрения, это решение было единственно верным, так как специализированные органы конституционного контроля, являются важнейшими (опорными) элементами всей системы сдержек и противовесов, удерживающими всю конструкцию государственно-правового механизма. Эта же задача стоит и перед Конституционным Судом Республики Беларусь.
Вместе с тем, современная практика выработала многообразные формы конституционного надзора, который различается как по субъекту, так и по сфере (объектам), содержанию и порядку осуществления. Конституционный надзор как способ обеспечения законности в сфере государственного управления может и должен осуществляться органами государственной власти и управления, всеми судами общей юрисдикции. Характерным примером являются полномочия Главы государства, который является гарантом Конституции, и имеет право, в частности, отменять акты Совета Министров. Причем, если Президент вправе отменить нормативные акты как по причине противоречия их законодательству, так и по мотивам нецелесообразности их принятия или действия, то Конституционный Суд может оценивать нормативные правовые акты органов государственного управления лишь с точки зрения требований права и предлагать нормотворческому органу самому внести необходимые коррективы.
По содержанию конституционный надзор за соблюдением принципа законности в сфере управленческого нормотворчества может быть формальным (проверяется соблюдение процедурных правил, установленных для принятия законов и др. нормативных актов) или материальным (проверяется содержание законов и других нормативных актов с точки зрения соответствия их смыслу конституции), а также абстрактным (осуществляется по инициативе какого-либо из уполномоченных субъектов без конкретного повода) или конкретным (осуществляется только в связи с каким-либо конкретным судебным делом). В Республике Беларусь применяются все вышеперечисленные формы надзора, причем материальный и абстрактный надзор являются преобладающими.
По общему правилу, орган, осуществляющий конституционный контроль может признать противоречащими конституции либо весь нормативный правовой акт, либо его часть. Во втором случае соответствующие нормы теряют свою юридическую силу и перестают применяться государственными органами. Конституционный Суд может признать несоответствующим конституции как всего акта в целом, так и его отдельных положений (статей, пунктов). Практически во всех случаях в белорусской практике неконституционными признаются отдельные статьи, а не весь акт в целом.
При этом возможны не только отмена, но и проверка конституционности актов в Конституционном Суде. Так, согласно ч. 4 ст. 122 Конституции Республики Беларусь решения местных исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях, могут быть обжалованы в судебном порядке [1]. Если идет речь о нормативных правовых актах, то в силу ч. 1 ст. 116 и ч. 4 ст. 122 Конституции, ч. 2 ст. 76 Закона о НПА граждане вправе обратиться в Конституционный Суд [1; 9].
Конституционный Суд Республики Беларусь, основываясь на опыте органов конституционного надзора других стран, практике работы Европейского Суда по правам человека, используя достижения правовой науки может и должен играть ведущую роль в дальнейшем совершенствовании механизма правового регулирования, практической реализации принципа верховенства права в нашем государстве. Одним из важнейших качеств современных конституций, существования конституционного строя является непосредственное действие конституционных норм, их верховенство по отношению ко всем иным актам законодательства. Поэтому Конституционный Суд призван посредством проверки на соответствие Конституции нормативных актов утверждать верховенство конституционных норм и их реальное, прямое действие.
|
|
|
