Правовое обеспечение деятельности Государственной Думы и Совета Федерации

Основной и важнейшей функцией ГД ФС является принятие федеральных и федеральных конституционных законов. Вполне очевидно, что функция правового обеспечения управленческой деятельности имеет особенно важное значение именно при принятии законов, т.к. несоответствие закона Конституции РФ, противоречие с другими законами, неправильное употребление правовых терминов, неясность и возможность неоднозначного толкования отдельных его статей способно породить самые серьезные последствия.

Принятие закона состоит из нескольких последовательно следующих одна за другой ста­дий, совокупность которых называется законодательным процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парла­мента, подписан и обнародован главой государства в соот­ветствии с установленным Конституцией порядком.

В РФ законодательный процесс со­стоит из следующих основных стадий:

– законодательная инициатива и предварительное рас­смотрение,

– рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой,

– рассмотрение Советом Федераций законов, принятых Государственной Думой,

– рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий,

– повторное рассмотрение Государственной Думой за­конов, отклоненных Советом Федерации,

– повторное рассмотрение Государственной Думой за­конов, отклоненных Президентом РФ,

– повторное рассмотрение Советом федерации законов, отклоненных Президентом РФ,

– подписание и обнародование законов Президентом РФ.

Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными.

ГД принимает участие в большинстве из перечисленных стадий. Поэтому правовому обеспечению участия ГД в законодательном процессе уделяется особенно пристальное внимание. Все нормы, регламентирующие правовое обеспечение законодательной деятельности ГД подразделяются на императивные и диспозитивные.

Правовое обеспечение деятельности депутатов Государственной Думы, депутатских объединений, Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий Государственной Думы, Председателя Государственной Думы, его первого заместителя, заместителей Председателя Государственной Думы осуществляет Правовое управление Аппарата Государственной Думы. Наряду с Аппаратом Государственной Думы информационное, экспертное и иное обеспечение Государственной Думы осуществляется также государственными организациями, обеспечивающими деятельность обеих палат Федерального Собрания РФ, к которым в первую очередь относится Министерство юстиции РФ.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены: а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; г) финансово - экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); д) заключение Правительства РФ (в случаях, определенных статьей 104 (часть 3) Конституции РФ).

Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направ­ляется Советом Государственной Думы в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по за­конопроекту.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта? Если приведен неполный перечень актов, то следует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы должно быть подписано начальником Правового управления Аппарата Государственной Думы либо одним из его заместителей с указанием фамилии и даты подписания. В случае если дать заключение в установленный срок нет возможности, срок может быть продлен Советом Государственной Думы по мотивированному предложению Правового управления.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета. Для участия в заседании могут быть приглашены работники Правового управления Аппарата Государственной Думы, осуществлявшие правовую экспертизу.

Правовая экспертиза, проводимая Правовым управлением ГД является обязательным этапом рассмотрения проекта закона и не может быть пропущен. Законопроект может быть принят к рассмотрению в первом чтении только при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Кроме того, по решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы, в том числе и правовой. Правовая экспертиза может осуществляться любыми научными организациями, в том числе ВУЗами.

Проведение независимой экспертизы является факультативным этапом законодательного процесса. Решение независимой экспертизы является рекомендательным для комитета и тот может не согласиться с решением экспертов.

Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет федерации. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтений, поступают в соответствующий комитет Государственной Думы. Такие поправки вправе вносить Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государст­венной Думы, Правительство РФ, законодательные (пред­ставительные) органы субъектов РФ. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ могут вносить поправки к законопроекту по вопросам их ведения.

Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. Комитет вправе проводить независимую экспертизу попра­вок на предмет их соответствия Конституции РФ и феде­ральным конституционным законам. Порядок и требования к проведению экспертизы в данном случае аналогичны предыдущим. По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую экспертизу законопроекта в соответствии с требованиями статьи 112 настоящего Регламента и подготавливает заключение. Ответственный комитет в случае несогласия с заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы вправе пригласить на свое заседание при рассмотрении законопроекта работников Правового управления, подготовивших данное заключение, для разъяснения его содержания. Кроме того ответственный комитет вправе потребовать у Правового управления ГД проведения лингвистической экспертизы проекта. Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом функционально - стилистических особенностей текстов законов.

Далее законопроект должен быть принят во втором чтении. Принятый во втором чтении законопроект вновь направляется в ответственный комитет для устранения с участием Право­вого управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаи­мосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов и принятия в третьем чтении. Правовое обеспечение законодательной деятельности ГД осуществляется и на других стадиях. Так, в случае отклонения принятого ГД закона Советом Федерации, создается согласительная комиссия. Депутация Государственной Думы в согласительной комиссии вправе при необходимости привлекать работников Правового управления и других структурных подразделений Аппарата Государственной Думы для содействия в выработке единого текста федерального закона, а также приглашать ученых и специалистов в качестве экспертов. Обязательное участие Правового управления Аппарата ГД предусмотрено и в случае повторного рассмотрения ГД закона, отклоненного Президентом РФ.

СФ также играет заметную, хотя и меньшую, чем ГД роль в законодательном процессе. Правовое обеспечение законотворческой деятельности СФ в общем схоже с рассмотренным выше. Закон, принятый ГД и направленный в СФ, поступает в один из комитетов. Аппарат комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, совместно с Правовым управлением Аппарата Совета Федерации обобщает все поступившие замечания и предложения по этому федеральному закону и готовит материал для рассмотрения комитетом Совета Федерации. Участие Правового управления СФ заключается в том, что на заседании комитета (комитетов), ответственного за рассмотрение федерального закона, присутствуют работники Правового управления Аппарата Совета Федерации, которые по просьбе любого члена комитета (комитетов) должны предоставить в устной или письменной форме справку правового характера по рассматриваемому федеральному закону.