Виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства

Традиционно в теории права выделяют пять видов юридической ответственности: уголовную, административную, гражданскую, дисциплинарную и материальную. Гражданская ответственность за правонарушения в бюджетной сфере применяться не может, так как правонарушения носят публичный, а не частноправовой характер.

Дисциплинарная ответственность наступает за нарушение трудовой дисциплины, а материальная - в случае причинения работником ущерба предприятию. Поэтому бюджетные правоотношения напрямую не охраняются дисциплинарной и материальной ответственностью. За нарушения бюджетного законодательства может наступать уголовная ответственность, если в правонарушении содержатся признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ. В определенных случаях за нарушения в бюджетной сфере предусмотрена административная ответственность Кодексом РФ об административных правонарушениях. Говоря об административной ответственности, следует иметь в виду, что ее мерами охраняются не только нормы административного права, но и конституционного, финансового, трудового и других отраслей права. Из этого следует, что за нарушения бюджетного, налогового, земельного, экологического законодательства может наступать административная ответственность.

Однако действующее бюджетное законодательство дает нам основания выделять финансовую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности, во-первых, по причине существования бюджетного (финансового) правонарушения, являющегося основанием такой ответственности. Во-вторых, это связано с предусмотренными ст.282, 289-306 Бюджетного кодекса РФ мерами принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.

Согласно статье 282 Бюджетного кодекса РФ к таким мерам относятся:

1) предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

2) блокировка расходов;

3) изъятие бюджетных средств;

4) приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

5) наложение штрафа;

6) начисление пени и иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами[32].

К иным мерам можно отнести сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст.290 БК РФ), выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст.293 БК РФ), аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст.300 БК РФ).

Нетрудно заметить, что названные меры носят различный характер, поэтому их следует сисГлаватизировать. Прежде чем предложить свой вариант сисГлаватизации, считаю необходимым сделать несколько предварительных пояснений относительно соотношения понятий "меры государственного принуждения", "юридическая ответственность", "наказание", "санкция".

В теории права, а также в отраслевых правовых науках выделяют следующие меры государственного принуждения: меры пресечения, предупредительные меры, правовосстановительные меры и юридическую ответственность. То есть меры государственного принуждения - это более широкое понятие по сравнению с юридической ответственностью. Наказание возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности, являясь мерой юридической ответственности. Что касается санкции, то под ней в теории права понимается часть правовой нормы, в которой содержатся последствия выполнения или невыполнения самого правила поведения, а также нормативное определение мер государственного принуждения[33]. В Бюджетном кодексе РФ не используются термины "санкция", "наказание", а употребляется термин "меры принуждения", что наиболее точно отражает сущность закрепленного в Кодексе.

Можно предложить следующий вариант классификации мер принуждения, применяемых за нарушение бюджетного законодательства РФ.

К пресекательным мерам государственного принуждения относятся:

1) блокировка расходов (ст.231 БК РФ);

2) приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

3) сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст.290 БК РФ);

4) аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст.300 БК РФ).

Перечисленные меры являются пресекательными, так как направлены на прекращение, пресечение противоправных действий в бюджетной сфере, предотвращение причинения имущественного вреда общественно-территориальным образованиям. Никаких дополнительных обременений в случае применения этих мер принуждения нарушители бюджетного законодательства не несут.

Правовосстановительными мерами являются:

1) изъятие в бесспорном порядке следующих видов бюджетных средств: а) используемых не по целевому назначению; б) подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек; а также процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил (ст.289-291, 296-299, 302-303 БК РФ);

2) пеня

3) выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст.293 БК РФ).

Перечисленные меры направлены на компенсацию, устранение вреда и убытков, причиненных как общественно-территориальным образованиям, так и бюджетополучателям неправомерными действиями в бюджетной сфере. При применении этих мер дополнительные обременения в отношении нарушителей не наступают.

Наиболее спорным является вопрос относительно пени. Пеня - это финансовая санкция, как и штраф, относящаяся к мерам финансово-правовой ответственности. С этим трудно согласиться, так как пеню нельзя рассматривать как наказание, кару. Ее значение - в компенсации потерь, ущерба, причиненного общественно-территориальному образованию правонарушением в области бюджета. Если провести аналогию с Налоговым кодексом РФ, то можно увидеть, что гл.11 названного Кодекса пеня отнесена к способам обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, но не к мерам ответственности. Такая же позиция отражена в Кодексе РФ об административных правонарушениях, в ст.3.2 которого пеня не называется в качестве административного наказания. Представляется, что пеню в бюджетном праве следует рассматривать как разновидность правовосстановительных мер государственного принуждения, но не мер юридической ответственности.

Теперь определим сущность штрафа и предупреждения как мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства РФ (на примере ст.292 БК РФ "Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением", в санкции которой указан штраф, предусмотренный Кодексом РФ об административных правонарушениях, а также предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса). Статьей 19.7 "Непредставление сведений (информации)" Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено наложение административного штрафа за правонарушение, аналогичное правонарушению, определенному в ст.292 Бюджетного кодекса РФ. То есть можно сделать вывод о том, что штраф, предусмотренный за правонарушение ст.292 Бюджетного кодекса РФ, является мерой административной ответственности.

Как уже отмечалось, в Бюджетном кодексе РФ (ст.282) перечислены меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства, среди которых названы предупреждение и штраф. Если соотнести ст.282 "Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства" и ст.289-306 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие ответственность за нарушения в бюджетной сфере, со ст.3.2 "Виды административных наказаний" Кодекса РФ об административных правонарушениях, то получается, что в ст.282 Бюджетного кодекса РФ речь идет именно об административном штрафе. Заметим, что во всех статьях Бюджетного кодекса РФ, где наказание определено в виде штрафа, содержится отсылка к Кодексу РФ об административных правонарушениях.

Административный штраф согласно ст.3.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях является основным административным наказанием, он может налагаться вместе с одним дополнительным административным наказанием, к которым относятся возмездное изъятие или конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства.

Что касается предупреждения, то Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст.3.2) выделяет его в качестве административного наказания, причем так же, как и штраф, - основного (ст.3.3). Но два основных административных наказания не могут быть наложены одновременно. В то же время Бюджетный кодекс РФ предполагает одновременное применение обоих видов наказания - штрафа и предупреждения. Следовательно, штраф - это административное наказание, то есть мера административной ответственности, а предупреждение не является административным наказанием. Проводя аналогию с действующим законодательством - трудовым и административным, где предупреждение называется в качестве мер ответственности, соответственно, дисциплинарной и административной, - предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса также следует отнести к мерам ответственности, которая будет носить личный характер. Так как предупреждение, предусмотренное Бюджетным кодексом РФ, нельзя отнести к административным, дисциплинарным и другим мерам ответственности, о чем уже было сказано, появляется основание выделять новый вид юридической ответственности - финансово-правовую ответственность.

Таким образом, действующая редакция Бюджетного кодекса РФ дает нам право выделять три вида ответственности за нарушения бюджетного законодательства - уголовную, административную и финансовую.