Территориально-политическая децентрализация

2.3.1

Основные понятия

Регионализация в государстве может рассматриваться как процесс и как результат этого процесса. В рамках своей региональной политики государство может предпри­нимать целенаправленные действия, которые ведут к правовому оформлению ре­гиональной структуры. Региональная структура начинает играть системообразую­щую роль в государственной политике, а государство признает и даже усиливает зна­чение региональных факторов. В таких случаях говорят о политике децентрализации.

Децентрализация представляет собой сознательно выбранное направление в региональной политике государства. В процессе децентрализации идет развитие само­управления в регионах и на местах, процесс принятия политических решений частич­но смещается в сторону регионов. Центр разгружает себя от части полномочий, пе­редавая их на места и способствуя развитию самоуправления.

Важной составляющей децентрализации является деволюция — передача пол­номочий от центра к регионам и структурам самоуправления на местах.

Особым процессом является федерализация — развитие федеративных отно­шений в государстве, переход от унитарной к федеративной модели.

Федерализацию и децентрализацию необходимо отличать друг от друга. Эти два процесса могут совпадать в том случае, если происходит реорганизация унитарного, централизованного государства на федеративных началах. Однако возможна и про­тивоположная ситуация, когда автономные политии объединяются в федерацию. В таком случае федерация немного парадоксальным образом появляется в резуль-

¶ 2.3 Территориально-политическая децентрализация

тате процессов централизации, создания нового государствообразующего центра. В последнем случае можно говорить о своеобразном процессе "федеративной цен­трализации".

Для описания процессов децентрализации и федерализации следует опреде­лить понятие "асимметрия". Речь идет об асимметрии территориально-государст­венного строительства (карта 1). Асимметрия предполагает наличие статусных и иных политических различий между регионами в государстве, когда можно говорить о существенных межрегиональных различиях²⁷.

Подчеркнем, что территориально-политическую асимметрию не следует пу­тать с неоднородностью (гетерогенностью) региональной структуры. Различия между регионами существуют всегда, они обусловлены этнокультурными, социально-эко­номическими и природно-географическими факторами. Территориально-полити­ческая асимметрия относится к политическому неравенству регионов, различиям, связанным с их статусом и объемом полномочий. Она возникает в результате не­равномерности в процессах децентрализации (или "федеративной централизации"), когда одни регионы получают более высокий политический статус, а другие — бо­лее низкий. Выше на примере административно-территориального деления можно было увидеть статусные различия между регионами в некоторых федерациях (когда одни регионы не имеют статуса субъектов федерации, или, наоборот, в государстве есть автономные регионы, наличие которых позволяет говорить о нем как о феде­рации).

Описывая формирование территориально-политической асимметрии по­лезно использовать понятие "аЬоралистическое устройство". Это понятие происхо­дит от испанского "fuero", которое означает старинные законы, которые в средне­вековой Испании давали определенные привилегии городам и регионам. Речь, таким образом, идет об адресных формах региональной политики, когда определенная тер­ритория получает свои полномочия с помощью специального нормативного акта. Результатом такой политики становится асимметрия. В современной Испании этот термин стали использовать в связи с переходом к системе автономных сообществ в процессе радикальной децентрализации (см., например: [Данилевич, 1995]). При этом были предусмотрены индивидуальные договоренности с центром по устрой­ству и объему власти, которыми пользовались Страна Басков и Каталония — ре­гионы с политически наиболее активными местными сообществами. Поскольку за­коны позволяли и другим автономным сообществам претендовать на особые права и полномочия, этим правом воспользовались Андалусия и Галисия.

²⁷ См., например: [Асимметричность федерации, 1997; Бусыгина, 1998; Тадевосян, 1997] и др.

¶ 6*

¶ 163

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

г.ъ.ъ