Уровни административно-территориального деления

Наряду с "горизонтальной" региональной структурой система АТД обладает верти­кальным иерархическим строением. Уровни АТД (и связанные с ними порядки ATE) являются одновременно управленческими уровнями, так как им соответствует оп­ределенный тип управленческих структур, обладающих определенными полномо­чиями. Эти уровни могут быть связаны с тремя основными типами управления:

• централизованным государственным управлением;

• региональным самоуправлением, прежде всего — в федерациях;

• местным самоуправлением.

Причем первый и последний типы управления могут быть представлены не на одном управленческом уровне.

Число иерархических управленческих уровней в каждом государстве является функцией дробности его системы АТД и, с оговорками, функцией размеров самого государства. Наиболее распространена ситуация с двумя или тремя субнацио­нальными уровнями АТД. Причем выбор между двумя или тремя уровнями, как показывает мировой опыт, сильно зависит от размеров и неоднородности госу­дарственной территории. Два уровня создают, как правило, только небольшие государства.

Более крупные страны используют трехуровневые и даже более сложные ие­рархические системы АТД. Например, Италия делится на 20 областей, которые в свою очередь делятся на провинции, а провинции распадаются на коммуны. Герма­ния поделена на земли, земли — на районы, районы — на общины. Причем число управленческих уровней может увеличиваться или уменьшаться при проведении ре­форм. Примером увеличения числа управленческих уровней является Франция, где был создан новый первый уровень АТД с 26 регионами, в результате чего уровень 96 департаментов стал вторым уровнем АТД.

Количество управленческих уровней сильно зависит от сложности системы местного самоуправления, тем более, что местное самоуправление в более либераль­ных странах связано с самоорганизацией общества непосредственно на территории. Как результат, в США на уровнях ниже довольно стройной системы ATE первого и

¶ 2.1 Административно-территориальное деление государства

второго порядка (штаты, которые делятся преимущественно на графства) сущест­вует множество субъектов местного самоуправления, таких, как муниципалитеты и муниципальные корпорации.

Существует подход, распространенный, например, в США, в соответствии с которым ATE первого порядка считаются регионы, в которых действует государст­венная власть. Подразумевается, что ATE первого порядка создаются центром или представляют собой субъекты федерации. Соответственно ATE второго порядка связывают уже со структурами местного самоуправления, обычно предполагая, что их субъекты возникают снизу, в процессе инкорпорации (см. главу 3). При таком подходе оказывается, что в некоторых государствах ATE первого порядка нет. В то же время, на наш взгляд, его использование не вполне корректно. Более удобным является "механическое" выделение уровней в соответствии с реально существую­щей вертикальной структурой, а потом уже идентификация типов власти, прису­щей каждому из них.

Нередко государство создает промежуточные управленческие уровни. Это де­лается для дополнительного удобства управления, организации государственных мероприятий, самоорганизации самих территорий. Промежуточными могут быть сугубо ведомственные сетки типа судебных, школьных и прочих округов, которые дополняют основной формат АТД²¹.

Для промежуточных уровней не обязательно наличие каких-либо политиче­ских структур, т.е. они могут и не иметь управленческого характера. Например, в США существует деление на "цензовые" регионы (регионы Бюро переписей), кото­рые объединяют по несколько штатов. По этим регионам ведется национальная ста­тистика, но управленческим уровнем они не являются в связи с отсутствием ка­ких-либо властных органов.

2.1.8