Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.

Модель отношений "центр — регионы" в России в 1991 — 1993 гг. можно назвать постсуверенизационной. Ее формирование стало следствием позднеперестроечных процессов, яркой характеристикой которых явился "парад суверенитетов". В то же время, утвердившись у власти на волне дезинтеграционных процессов, Б. Ельцин должен был найти новый баланс отношений между центром и регионами, чтобы сохранить государственное единство и территориальную целостность страны.

Еще одним принципиально новым моментом стала ликвидация КПСС и те­перь уже полное исчезновение партийной вертикали. Соответственно требовалось создать новую систему управляемой из центра и устойчивой региональной власти.

Баланс отношений "центр — регионы" во второй половине 1991 г. был оче­видно смещен в сторону регионов. Суверенизация многих российских республик была реальным политическим фактором. У этого процесса имелись свои ограничи­тели, поскольку почти никто из республик не рассчитывал на международное признание и действительно независимый статус. В то же время уровень централи­зованного контроля в отношении этой части России был минимальным.

¶ 6.7 Моделирование отношений "центр — регионы " в России

На этом этапе происходит фактическое отделение Чечни. Республика изби­рает своим президентом Д. Дудаева, который выступает с позиций сепаратизма. Российские законы практически не действуют на территории Чечни. Татарстан демонстрирует принципиальность, отстаивая свой суверенитет. На референдуме он принимает конституцию, не содержащую упоминанию о вхождении в состав Рос­сии, и избиратели Татарстана поддерживают такую формулировку, как признание Татарстана субъектом международного права. В целом в российских республиках создаются правовые основы для политического и экономического суверенитета, декларируется верховенство республиканских законов над российскими, консти­туции и местные законы входят в противоречие с российскими.

Глубокая регионализация развивается и в процессе укрепления горизон­тальных связей между регионами и региональными властными элитами. Еще с конца 1990 г. регионы заняты созданием межрегиональных ассоциаций.

В этой ситуации центр начинает создавать новые инструменты политиче­ского контроля за регионами, действуя в рамках достаточно узкого "коридора воз­можностей". Одним из важнейших решений становится создание института гу­бернатора (точнее — главы администрации), назначаемого президентом. Обещанные поначалу губернаторские выборы откладываются, на них объявляется мораторий. Губернатор выполняет функции первого лица в регионе и руководителя исполни­тельной ветви власти. По сути, областная администрация становится преемником прежнего исполкома совета народных депутатов, и показательно, что многие главы администраций до своего назначения работали председателями облисполкомов. Такая кадровая политика позволила Б. Ельцину привлечь на свою сторону влия­тельные группы региональной элиты и сохранить определенную преемственность, а следовательно, стабильность на региональном уровне. На этом этапе закладыва­ются основы модели отношений "центр — регионы", в которой основную роль играют отношения между президентом и губернаторами.

Правда, следует отметить, что назначение глав администраций производится только в краях, областях, автономной области и автономных округах. Лишь в этих типах субъектов федерации действует созданная Б. Ельциным новая властная вер­тикаль. В республиках назначения не производятся. Там действует своя выборная власть, сохранившаяся от советского периода, которая на протяжении ряда лет по­степенно сменяется президентской формой правления (проводятся выборы своих президентов). За рамками кадровой вертикали остаются и два города федерального значения, где еще в июне 1991 г. прошли всенародные выборы мэров.

Другим новым властным институтом становятся полномочные представители президента. Президент назначает их практически одновременно с главами админи­страций (причем назначения в республики почти не производятся, по крайней ме­ре на начальном этапе). Полпреды входят в структуру администрации президента и

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

полностью подчиняются федеральному центру. Их задача — контроль за политиче­ской ситуацией на местах, в том числе за деятельностью губернаторов и информи­рование президентской администрации о происходящих процессах. На должности полпредов обычно назначались "демократически" настроенные представители ме­стной элиты, депутаты, интеллигенция, которые отслеживали ситуацию в регионах с точки зрения новых, либерально настроенных слоев правящей элиты. В некото­рых случаях это, кстати, приводило к их конфликтам с губернаторами — выходца­ми из номенклатуры.

С конца 1991 г. в России отмечается некоторое выравнивание баланса от­ношений между центром и регионами в пользу центра. Оно особенно заметно в краях и областях, но мало затрагивает республики.

При этом центр принимает федеративную модель как данность, тем более, что отказ от федерализма способствовал бы дальнейшему выталкиванию республик из российского политического пространства. Важным решением становится новое констатирование федерации с помощью Федеративного договора, который был подписан 31 марта 1992 г. С формальной точки зрения подписание этого договора дало старт новой Российской Федерации. Однако оно усугубило проблемы асим­метрии. Подписание не одного, а трех договоров, по сути, поделило субъекты фе­дерации на три сорта — республики, края и области, автономную область и авто­номные округа. Причем Татарстан и Чечня договор не подписали вообще, а Баш­кирия сделала это с оговорками.

Следует отметить, что ни центр, ни региональная власть не отличались на том этапе единством: на всех уровнях шла политическая борьба. В центре прези­дент и исполнительная власть находились в остром конфликте с законодательной властью в лице Съезда народных депутатов и Верховного Совета России. Конфликт между ветвями власти характеризовал и ситуацию в большинстве регионов. Из­бранные в 1990 г. советы пытались сохранить свое преимущественное политиче­ское положение, в то время как центр поддерживал развитие института губернатора как своего опорного института в регионах.

Одним из следствий нестабильной ситуации стало развитие института вы­борных местных глав. В республиках центр не регламентировал этот процесс, и там проходили выборы президентов. В некоторых краях и областях в апреле 1993 г. прошли первые губернаторские выборы, назначенные местными советами, с чем вынужденно согласился центр (за исключением Челябинской области).

Развитие конфликтов на всех уровнях закончилось сентябрьско-октябрь-ским кризисом 1993 г. В результате этого кризиса советская власть была ликвиди­рована как на федеральном, так и на региональном уровнях. Назначенные губерна­торы в большинстве своем поддержали федеральный центр, подтвердив тем самым эффективность президентской вертикали.

¶ 6.7 Моделирование отношений "центр — регионы " в России

6J.2