Системы региональной власти

Региональная государственная власть на уровне субъектов федерации (далее — просто региональная власть) представлена в России двумя ветвями власти — испол­нительной и законодательной (в качестве синонима законодательной власти в от­ношении регионального уровня также используется понятие "представительная власть") [Гельман, 1998; Нечаев, 2000; Органы государственной власти..., 1998].

Судебная власть представляет собой отдельную, особым образом организо­ванную систему. В российских условиях нельзя рассматривать региональную су­дебную власть как разновидность региональной власти в связи с наличием еди­ной системы федеральных судов разного территориального уровня, включая ре­гиональные и районные суды. Исключение составляют конституционные (устав­ные) суды, создаваемые в отдельных регионах по собственной инициативе и никак не подчиненные Конституционному суду Российской Федерации, и, с оговорками, мировые судьи, представляющие собой суд низшей инстанции и, в терминах поли­тической регионалистики, самого низкого территориального уровня.

Задачами региональных конституционных (уставных) судов являются про­верка соответствия региональных и местных нормативных актов конституции (ус­таву) данного региона, а также толкование региональной конституции (устава). Члены таких судов назначаются региональными законодательными собраниями.

Должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов федерации. Мировой судья рассматривает гражданские, уголовные и администра­тивные дела в качестве суда первой инстанции. Однако вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям является районный суд, входящий в единую систему судов общей юрисдикции.

¶ 7.1 Системы региональной власти

Система региональной власти в России формируется в соответствии с двумя принципами.

/. Принцип региональной самостоятельности.

Как гласит ст. 77 российской Конституции, "система органов государствен­ной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполни­тельных органов государственной власти, установленными федеральным зако­ном". Предполагается, что регионы создают системы региональной власти на ос­нове своих представлений о наиболее эффективной и соответствующей местным условиям модели.

2. Принцип общефедеральных стандартов.

Федеральный центр имеет право определять общефедеральные стандарты, обязательные для использования во всех системах региональной власти. Для этого принимаются федеральные законы, имеющие верховенство на всей территории страны. С помощью этих законов центр регламентирует системы региональной власти, определяя, какие параметры обязательны для использования во всех ре­гионах, а какие определяются самими регионами.

Правовое регулирование региональной государственной власти осуществля­ется российской конституцией, федеральными законами, региональными консти­туциями (уставами) и иными региональными нормативными актами.

История развития российских систем региональной власти тесно связана с историей современного российского федерализма и постепенным усилением роли принципа общефедеральных стандартов в сравнении с принципом региональной самостоятельности.

В результате "парада суверенитетов" республики стали явочным порядком с помощью собственных законов формировать системы власти, по многим призна­кам напоминающие таковые в независимых государствах (введение института вы­борного президента республики и т.п.). Федеральный центр на первых порах прак­тически не регламентировал развитие этих систем.

Переход к выборности региональных руководителей в остальных регионах был очень постепенным и затянулся на несколько лет с 1991 по 1997 гг. Это объ­яснялось стремлением центра сохранить более жесткий контроль за основной ча­стью страны. При этом использование принципа выборности региональных ру­ководителей не нашло столь широкой и устойчивой поддержки, чтобы считать его консенсусным принципом устройства региональной власти. В 2004 г. всена­родные выборы региональных руководителей были вновь отменены.

Регламентация систем региональной власти оказалась очень сложным про­цессом, и борьба за принятие соответствующего федерального закона продолжа-

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

лась не один год. Реально принцип общефедеральных стандартов стал использо­ваться в России только с 1999 г.

История федерального законодательства, посвященного системам регио­нальной государственной власти, начинается вскоре после выборов первого соста­ва Государственной Думы. Весной 1994 г. был представлен проект федерального закона "Об общих принципах организации системы органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации". Этот закон принят Госдумой в марте 1995 г., но Совет Федерации, в составе которого доминировали представители региональ­ной элиты, наложил на него вето. Вето верхней палаты было преодолено Госду­мой. Однако после этого вето на данный закон наложил президент, подыгравший таким образом Совету Федерации.

В 1996 г. началось рассмотрение нового законопроекта по данному вопросу. На протяжении ряда лет этот закон постоянно отклонялся Советом Федерации (в 1997 г., дважды в 1998 г., еще раз в 1999 г.), а также президентом (в 1998 г.). Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции" был принят только в октябре 1999 г.

Столь длинная история принятия федерального закона объясняется прежде всего сопротивлением региональных элит. Регламентация региональной власти не устраивала региональные элиты, особенно в республиках, поскольку власть там сформировалась в соответствии с собственными представлениями элит о полити­ческой целесообразности и статусе субъектов федерации. Региональную исполни­тельную власть не устраивало неизбежное введение новым законом институтов парламентского контроля за ее деятельностью, развитие системы сдержек и проти­вовесов, которая присутствовала далеко не во всех регионах. Этим объясняются действия Совета Федерации, который на том этапе представлял интересы регио­нальных элит и прежде всего — региональной исполнительной власти. Президент­ская власть в России во многом подыгрывала региональной исполнительной власти, поскольку была заинтересована в укреплении своих позиций на местах. Однако в 1999 г. федеральный центр принял принципиальное решение в пользу нового за­кона, который оказался в числе последних законов, принятых незадолго до отстав­ки Б. Ельцина и определивших развитие ситуации в сторону дальнейшего усиления регламентации уже при В. Путине.

Федеральный закон исходит из указанной выше конституционной нормы, предполагая, что система органов государственной власти устанавливается самими регионами. В то же время закон определяет, что образование, формирование, дея­тельность и полномочия органов региональной государственной власти регулиру­ются как федеральным, так и региональным законодательствами. Федеральный за­кон не случайно носит название закона "об общих принципах", т.е. имеет рамоч­ный характер. Хотя многие параметры региональной государственной власти опре­делены в нем весьма четко и не допускают региональных вариаций.

¶ 7.2 Исполнительная власть в субъектах (редерации

Сформировавшаяся в России система региональной власти, общая для всех субъектов федерации, включает следующие органы власти:

• высшее должностное лицо субъекта федерации (используется также сино­ним "губернатор" ');

• высший исполнительный орган государственной власти, который возглав­ляет высшее должностное лицо;

• законодательный (представительный) орган государственной власти (так­же его можно называть институтом регионального законодательного собрания, ле­гислатуры, или ассамблеи).

В России для законодательной ветви региональной государственной власти используется принцип выборности. Проводятся выборы депутатов в законодатель­ный (представительный) орган государственной власти. В то же время принципы формирования губернаторского корпуса в постсоветской России неоднократно меня­лись в связи с общим неустойчивым форматом отношений между центром и регио­нами и постоянным стремлением центра осуществлять более жесткий контроль за деятельностью региональной исполнительной власти.

7.2

⇐ Предыдущая949596979899100101102103Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: