Модель 1998 г. (модель Примакова)

Следующая попытка рецентрализации связана с тем периодом, когда российское правительство возглавлял Е. Примаков. К этому времени роль правительства и

¶ 6.7 Моделирование отношений "центр — регионы "в России

премьер-министра в региональной политике еще больше возрастает, тогда как пре­зидента — несколько снижается. Это позволяет Е. Примакову выступить со своими предложениями по изменению баланса отношений в пользу федерального центра. Его модель получила любопытное название "Согласие по вертикали".

Если на предыдущем этапе главной задачей центра являлось создание про­тивовесов губернаторам на региональном уровне, то в рамках модели Примакова ставится задача по укреплению собственно федерального центра. Впервые на офи­циальном уровне ставится вопрос об укреплении властной вертикали. Другими словами, основная цель региональной политики определяется как иерархизация отношений между центром и регионами, обеспечение политического и ресурсного пре­восходства центрального уровня власти над региональным.

Одновременно ставится вопрос об усилении института федерального вме­шательства и прежде всего — о создании системы санкций в отношении губернато­ров и контроля за их деятельностью. Одним из главных предложений Е. Примакова был отказ от всенародных губернаторских выборов, т.е. от первопричины, породив­шей попытки центра найти институционально-правовые ограничители губернатор­ского института. От предложений по прямому назначению губернаторов, как это было в начале 1990-х гг., правда, быстро отказались. В качестве компромиссного варианта, более соответствующего федеративной модели, было предложено назначе­ние губернаторов региональными законодательными собраниями, правда, не само­стоятельно, а по представлению президента и с правом президента отзывать их от должности. Фактически данная модель предполагала достаточно жесткий и опре­деленный кадровый контроль со стороны президента непосредственно за институ­том губернатора. Хотя нерешенной осталась проблема многих республик, которые в тех условиях не согласились бы отказаться от всенародных выборов своих глав.

В то же время центр в соответствии с этой моделью предлагает отказаться от практики индивидуальных отношений между центром и регионами, создав единый и общий для всех формат. В качестве общегосударственной политической пробле­мы обозначается "правовой сепаратизм", т.е. несоответствие регионального и осо­бенно республиканского законодательства федеральному. К тому времени проис­ходит полное свертывание практики заключения договоров о разграничении полно­мочий между центром и регионами (последние договора были подписаны в первой половине 1998 г.). Практика этих договоров явно себя исчерпала, и не только по­тому, что по своему содержанию многие договора противоречили федеральному за­конодательству. К 1997—1998 гг. договора стали подписываться в массовом порядке, и уже мало что давали регионам в плане конкретных полномочий, превратившись в формальность и ритуал.

Следующей новацией федерального центра является поиск упрощенного и бо­лее эффективного формата для работы с регионами. Этот формат предполагает не просто деиндивидуализацию отношений и отказ от договорной практики разграни-

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

чения полномочий. Новыми приоритетными партнерами центра начинают высту­пать восемь межрегиональных ассоциаций. Строго говоря, еще во время премьерства С. Кириенко появляется понятие "восьмерка", т.е. восемь губернаторов, возглавля­ющих межрегиональные ассоциации. Российские премьеры начинают восприни­мать "восьмерку" в качестве выразителей агрегированных региональных интере­сов, а свои визиты в регионы высокопоставленные федеральные чиновники обыч­но привязывают к заседаниям ассоциаций.

Попутно возникает тема укрупнения субъектов федерации, поскольку адми­нистративно-территориальное деление воспринимается центром как слишком дроб­ное, громоздкое и потому неудобное для реализации политики по укреплению вла­стной вертикали. На том этапе межрегиональные ассоциации воспринимаются как прототипы новых, укрупненных субъектов федерации.

Модель Примакова представляет собой комплекс предложений председателя российского правительства того периода, направленных на общее укрепление фе­дерального центра в системе отношений "центр — регионы". В основе этих пред­ложений — укрепление бюрократической властной вертикали, преодоление политико-правовой асимметрии и ликвидация практики индивидуальных отношений.

В то же время данная модель отличалась определенной сбалансированностью. Укрепление федерального центра было частично скомпенсировано расширением регионального влияния на аЬедеральном уровне. С этой целью в правительстве первый раз в новейшей российской истории сформировали полноценный "региональный блок". Одним из двух первых вице-премьеров был назначен бывший губернатор Ленинградской области В. Густов, главной сферой ответственности которого ста­ли отношения с регионами. Другим решением стало создание отдельного мини­стерства региональной политики. Причем министром, в соответствии с логикой сложившейся на предыдущем этапе "двуслойной" региональной власти (государ­ственной и местной), стал бывший мэр города Сосновый Бор Ленинградской области В. Кирпичников. Еще одним важным решением Е. Примакова стало соз­дание президиума правительства, в который была включена "восьмерка". Таким образом, губернаторы в лице руководителей межрегиональных ассоциаций полу­чили право участия в текущей работе правительства.

В целом, ситуация в отношениях между центром и регионами на этом этапе отличалась заметной неустойчивостью. На федеральном уровне по-прежнему не хватало единства, и инициативы Е. Примакова по созданию властной вертикали не были реализованы. Действия главы правительства по усилению регионального представительства в правительстве оказались достаточно формальными по своему результату, поскольку реального влияния региональные лидеры таким путем не приобрели. Региональный блок в правительстве не распоряжался финансовыми ре­сурсами, позволяющими обеспечить развитие российских территорий, а президиум правительства оказался лишь бюрократической "надстройкой".

¶ 6.7 Моделирование отношений "иентр — регионы " в России

Как раз на этом этапе стало ясно, что при Б. Ельцине реализация политики, направленной на существенное ограничение губернаторской самостоятельности, была невозможной. Логика ельцинской региональной политики была задана еше в начале 1990-х гг., и президент по-прежнему считал губернаторов своей опорой. Поэтому инициативы Е. Примакова были свернуты, причем в еще более жесткой форме, чем инициативы "молодых реформаторов". В истории отношений "центр — регионы" они важны как первая попытка предложить комплекс мер, направлен­ных на усиление федерального центра и радикальное изменение баланса сил в его пользу.

Новая замена премьер-министра в 1999 г. (Е. Примакова на С. Степашина) тем более привела к тому, что данная модель не была реализована. Даже структура правительства вновь изменилась, и региональное влияние в этом институте ослабло. Региональный блок ликвидировали одним из первых: В. Густов был уволен еще до Е. Примакова, а министерство региональной политики вновь слито с министерст­вом по делам национальностей в министерство по делам федерации и национально­стей. Вместо президиума правительства на некоторое время возник Экономиче­ский совет при правительстве, куда включали губернаторов.

6.7.5