Бюджетное регулирование. Межбюджетные отношения.

В странах с федеративным устройством проблемы бюджетного регулирования имеют определенную специфику. Это в полной мере характерно и для России. Изменения в государственном устройстве России, переход значительной части прав и ответственности из центра на места, сопровождался децентрализацией государственных финансов, перераспределением налоговых поступлений и соответственно - расходов в пользу регионов.

В результате мер по развитию бюджетного федерализма в совокупном объеме доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации доля центра снизилась с 70 % в 1992 году до 49 % в 1996 году, а доля регионов возросла соответственно с 30 до 51 %. Очевидно, что доля доходов федерального уровня должна определяться таким образом, чтобы основная часть субъектов Федерации не нуждалась в дотациях и чтобы средства федерального бюджета были достаточны для удовлетворения общегосударственных потребностей.

Наиболее рациональным способом разрешения противоречия между регионами и центром явилось бы в перспективе предоставление регионам максимальной хозяйственной самостоятельности. Минфин как орган федеральной власти должен отказаться от межрегиональных перераспределительных функций, федеральный бюджет должен аккумулировать средства только на общероссийские программы: обеспечение обороноспособности, науки, образования, культуры, транспорта, связи, медицинского и пенсионного обеспечения, обслуживания внешнего долга. Предельный вариант - полный отказ от федерального налогообложения предприятий и физических лиц, формирование федерального бюджета за счет фиксированных отчислений регионов (например, в форме рентных платежей). Основными видами налогов в этом случае станут региональные и местные налоги, которые будут устанавливаться местными органами власти, исходя из состояния региона и приоритетных задач его развития. Задачи развития региона должны быть сбалансированы с отраслевым развитием экономики страны. Региональные власти должны также иметь свободу во внешнеэкономической деятельности, федеральные органы должны регулировать только экспорт и импорт стратегических товаров. Но такой вариант региональной политики возможен только после вывода региональной экономики из кризиса, который более 70 регионов из 89 превратил в регионы - реципиенты, нуждающиеся в дотациях центра, достижение ими уровня экономической стабильности и экономического роста.

По оценке Министерства финансов, в 2000 г. 66 % всего налогового потенциала страны было сосредоточено в 12 субъектах Российской Федерации. В последние годы проявляется тенденция в установлении равных пропорций в этом распределении, что означает равные доли по 50% для центра и регионов. В ходе реформирования сложилась бюджетная пропорция, закрепленная в ст. 48 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой распределение доходов по уровню бюджетной системы должно следовать принципу 50: 50. И это представляется справедливым.

Но структура доходов субъектов и их классификация по уровням доходов, показывают, что 12 субъектов Федерации на своей территории получают две трети (66 %) всех налогов страны, а 76 субъектов - одну треть, или 34 %. И когда применяется принцип 50: 50, то получается, что 12 субъектов имеют в своем распоряжении 33 % всей налоговой системы страны, а все остальные - существенно меньше в расчете на душу населения. Без бюджетного выравнивания сложившаяся бюджетная пропорция создает различие в бюджетной обеспеченности в расчете на одного человека. Например, между Ханты-Мансийским автономным округом и Республикой Тыва оно составляет 25 раз. После оказания финансовой помощи из Фонда финансовой поддержки регионов такая разница сокращается примерно до 3,5-4 раза. Это означает, что на душу населения, проживающего в этих субъектах, с учетом нормативных расходов, приведенных на основании индекса бюджетных расходов и цен на этой территории, на одного человека предоставляется в 4 раза больше услуг в сфере образования, чем в другом регионе. В ряде регионов законы о ветеранах, детских пособиях выполняются по начислениям на 100 %, в ряде -на 10, в среднем - на 20-30 %. Это означает, что гражданин Российской Федерации, проживая в одном субъекте, имеет одни гражданские права и гарантии от государства, а переезжая из субъекта в субъект, теряет часть данных прав, т.е. речь идет о разорванном экономическом и социальном пространстве.

Для решения этой задачи правительство предложило в 2001 году следующий путь - это централизация доходных потоков, частичное перераспределение тех доходов, которые собираются на территориях через центр.

Важнейшее новшество, предложенное в 2001 г., состоит в том, чтобы централизовать 15 % НДС, направив их в федеральный бюджет, консолидировав их в специальном фонде компенсации, который должен обеспечить финансирование в субъектах Федерации трех важнейших законов, самых объемных по средствам: закона о ветеранах, о выплате детских пособий и о социальной защите инвалидов.

В 2000 году в дотационных субъектах не хватало примерно 100 млрд. руб. на самое необходимое (на завоз топлива, оплату коммунальных платежей), а в других регионах профицит равнялся десяткам миллиардов рублей по такому же набору услуг. После того как будут централизованы 15 % НДС и направлены в регионы России, отмечает правительство, бюджетная обеспеченность «доноров» останется выше средней по России. Не все превышение бюджетной обеспеченности у доноров будет перераспределяться, а только его часть, составляющая примерно 20-30 %.

Средства фонда компенсации, сформированного за счет 15 % НДС, пойдут во все субъекты Федерации, как в регионы-«доноры», так и в дотационные регионы. Распределение средств этого фонда по субъектам Российской Федерации будет зависеть от наличия соответствующего контингента. В результате, по прогнозам правительства, можно полностью обеспечить финансирование обязательств по данным законам, и большинство субъектов Российской Федерации получит прибавку к своим бюджетам по сравнению с тем, как было при нынешней системе, без централизации средств.

Соотношение между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ в распределении доходов по уровням бюджетной системы составит в 2001 году 52,5 %: 47,5 %.

Главным условием реализации принципов экономической самостоятельности субъектов Российской Федерации является наличие достаточных ресурсов для осуществления тех функций управления, ответственность за которые относится к компетенции региональных и муниципальных органов власти.

Особенность современной модели формирования финансовой базы региона заключается в следующем:

• множество каналов поступления финансовых ресурсов в регион;

• различие механизмов воздействия на отдельные каналы, по которым финансовые ресурсы поступают в регион.

Можно выделить несколько основных источников образования и поступления финансовых ресурсов на территорию:

1) предпринимательская деятельность в сфере производства товаров, услуг, в сфере торговли, финансово-кредитной системы;

2) финансовые ресурсы, получаемые из федерального бюджета и внебюджетных фондов за счет их межтерриториального перераспределения;

3) заемные средства - кредитные ресурсы, используемые регионом на коммерческой основе;

4) финансовые ресурсы населения, поступающие на территорию в виде налогов, платежей, пошлин, а также добровольных взносов.

Анализ источников образования и поступления финансовых ресурсов на территорию региона призван дать ответ на следующий вопрос: как стимулировать развитие экономики региона как главной базы налогообложения?

Распределения региональных долей регулирующих доходов осуществляется на основе единственного критерия - величины сбора соответствующих налогов на их территории. Такая система распределения дохода в целом направлена на стимулирование усилий территориальных властей к расширению сбора налогов. Однако при этом игнорируются территориальные различия в налоговой базе и положении бюджетов. В результате, в отношениях между федеральным и региональными бюджетами регулирующие доходы используются только как инструмент вертикального бюджетного выравнивания, и его потенциальные возможности в горизонтальном выравнивании не используются.

Несмотря на то, что действующая в настоящее время модель межбюджетных отношений характеризуется едиными нормативами расщепления федеральных налогов между центром и регионами и едиными подходами при выделении централизованных дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, продолжают существовать иные формы финансовой поддержки, среди которых выделяются дотации закрытым административно-территориальным образованиям, субвенции г. Москве на выполнение столичных функций, государственная поддержка завоза продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним территории, финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы и коммунального хозяйства, переданных от ведомств на баланс органов местной власти, финансирование федеральных программ развития регионов и др.

Одной из главных проблем функционирования системы финансовой поддержки является то, что она оказывается по различным, не связанным друг с другом направлениям. Другая проблема состоит в существенном превышении обязательств государства над возможностями его бюджетной системы, Сохраняются также традиции выравнивания бюджетной системы в ходе длительных согласовании и переговоров субъектов с центром.

Кроме того. Конституция фактически закрепляет различный статус субъектов, в частности, более высокий для республик по отношению к другим субъектам федерации, оставляет неопределенным статус автономных округов; расположенных в границах других субъектов, не дает четкого толкования места муниципальных образований в системе федеративных межбюджетных отношений.