Формы государственного устройства в России

До октябрьского переворота в 1917 году в России неизменно была унитарная форма государственного устройства. Удельные княжества, централизованное русское государство и российская империя - это унитарные государства, существовавшие в России на протяжении многих веков. Они не вступали в федеративные или конфедеративные отношения с какими-либо другими государствами. С их стороны не наблюдались и стремления пользоваться иными формами государственного единения, если не считать некоторые сугубо военные союзы с теми или иными странами.

Идею федерации в России на свое вооружение впервые взяли большевики осенью 1919 года, выступавшие до этого в принципе за унитарное, единое и целостное государство. Когда после февральской буржуазно-демократической революции на территории бывшей царской империи образовалось множество различных государств, большевики увидели в федерализме средство, путь к объединению. Из-за развернувшегося движения народов бывшей империи за создание (возрождение) своей национальной государственности они начали говорить сначала о возможности, а потом о необходимости в стране федеративного устройства государства. В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой 12 (25) января 1918 года третьим Всероссийским съездом Советов в качестве своеобразного учредительного документа провозглашалось: «Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик». В дальнейшем взгляды большевиков неоднократно менялись, но, в конечном счете, была выработана доселе неизвестная конструкция «двухэтажной» федерации - внизу Российская Федерация с автономными республиками, областями и округами, наверху - союзное государство, куда входила эта федерация наряду с другими союзными республиками. Однако все это носило в большей степени декоративный характер. Благодаря единому партийному руководству, подчинению советской власти партийному диктату в центре и на местах, так называемому демократическому централизму и некоторым другим тогдашним реалиям фактически в стране функционировало унитарное государство.

По Конституции РФ 1993 года Россия вновь объявляется федеративным государством, состоящим из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов федерации (ст. ст. 1,5). Но это - опять новая, не изведанная в мировой практике конструкция, рассчитанная неизвестно на что - не то на низведение национальных республик, объявивших себя суверенными государствами, до уровня обыденных административно-территориальных единиц, не то на возведение областей, краев, некоторых городов России в ранг государств.

Эта неопределенность не только не исчезает, а, напротив, усиливается, когда в Конституции все указанные выше «субъекты федерации» объявляются равноправными между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами власти, подчеркивая, что такое федеративное устройство основывается на территориальной и государственной целостности, на единстве системы государственной власти (ст. ст. 4-5). При разграничении предметов ведения за «субъектами федерации» вся полнота государственной власти оставляется только по вопросам, не имеющим решающего значения ни в экономике, ни во внутренней и внешней политике, ни во многих других сферах жизни. И не случайно многими высказывается мнение, что Россия пока не перешла на подлинно федеративные начала своего государственного устройства.

В печати нередко отмечается приверженность высших структур власти федеративному устройству России. Однако реальные дела свидетельствуют о другом. Так, в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года предусматривалось, что «он становится составной частью (самостоятельным разделом) Конституции Российской Федерации. Изменения и дополнения в этот раздел Конституции Российской Федерации вносятся с согласия республик в составе Российской Федерации, подписавших настоящий Договор. Каждая республика в составе Российской Федерации сохраняет за собой право как подписать настоящий Договор, так и регулировать свои отношения по разграничению полномочий с федеральными органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией этой республики в составе Российской Федерации» (ст. 8), однако в действительности этого не произошло. В Протоколе к Федеративному договору от 30 марта 1992 года отмечается согласие на «предоставление не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего Законодательного органа Российской Федерации» республикам, но эта договоренность тоже осталась не выполненной. По Федеративному договору предметы ведения и полномочия разных групп субъектов федерации определены неодинаково, а Конституция РФ отказалась и от этой договоренности. В Федеративном договоре речь идет о «суверенных республиках в составе Российской Федерации», тогда как в Конституции РФ ничего подобного не содержится. По Федеративному договору «земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик» (ст. 3), в то время как Конституция РФ отказалась от подтверждения этого фундаментального положения. По Федеративному договору республики (государства) в составе Российской Федерации передают (относят) в ведение федеральных органов определенные полномочия, а Послание Президента РФ от 16 февраля 1995 года исходит из обратного, подчеркивая: «мы пошли на значительное расширение прав республик, краев, областей и автономий». Перечень таких фактов, свидетельствующих об истинных помыслах нынешней центральной власти, можно продолжить без особого труда. Они, скорее, являются подтверждением тенденций не к федерализму, а к укреплению унитаризма.

Нельзя не заметить также необоснованности попыток связать любой унитаризм с жесткой централизацией и командными методами управления, а децентрализацию власти и формирование местного (муниципального) самоуправления выдавать за федерализм.

Унитаризм не требует обязательного сосредоточения власти в центре; в демократическом обществе он не только не исключает, а напротив, предполагает наличие широких полномочий региональных и местных административно-территориальных образований, муниципального самоуправления, а равно развитие культурно-национальной автономии для национальных меньшинств.

Всего этого не бывает в недемократическим государстве с федеративным устройством. Поэтому не следует смешивать две проблемы, одна из которых относится к федерализму, другая - к децентрализации власти, культурно-национальной автономии и местному самоуправлению в любом демократическом государстве, как в унитарном, так и в федеративном. Смешивание их может способствовать как раз тенденциям к отходу от федеративных начал и усилению унитаризма в России.

Не может не вызывать озабоченности утверждение, что предоставление субъектам федерации широкой самостоятельности, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти республик в составе России не решает проблему сохранения единства и целостности Российского государства.

Под этим лозунгом вырабатывается еще некая региональная политика. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 года утверждены «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» [224], в которых под регионами понимаются субъекты федерации или их группы, а децентрализация в них власти путем закрепления сверху «возможно большего числа полномочий в сфере совместного ведения» и обеспечение принципа равноправия всех регионов рассматриваются как путь к «последовательной реформе федеративного устройства страны».

На наш взгляд, такая региональная политика, если она предпринимается в рамках федеративного государства, должна быть направлена на то, чтобы укреплять субъектов федерации, расширять их самостоятельность, развивать внутри каждой республики (области, края, федеральных городов, национальных автономий) местное самоуправление, всячески содействовать формированию культурно-национальной автономии на всей территории России. Это действительно путь к федеративному переустройству российской государственности не на словах, а на деле. В п. 1 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. N 40), напротив, отмечается, что «Министерство регионального развития Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе районов Крайнего Севера и Арктики, административно-территориального устройства Российской Федерации, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности) и жилищно-коммунального хозяйства, государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, а также защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации».

У народов страны глубоко укоренилось тяготение к гражданскому единству, понимание необходимости и преимущества совместного бытия. Должны быть найдены адекватные формы сохранения государственного единения, обеспечивающие уважение к общепризнанному и неотчуждаемому праву каждого народа на самоопределение, конечно, без великодержавных и националистических притязаний.

Вопросы для самоконтроля

Ø Что понимают под формой государственно-территориального устройства?

Ø Какие формы государственно-территориального устройства выделяют в теории государства и права?

Ø Чем характеризуется унитарное государство?

Ø Приведите примеры унитарных государств.

Ø Как соотносятся унитаризм и децентрализация?

Ø Что собой являют автономные административно-территориальные единицы?

Ø Дайте определение федерации.

Ø На каких началах могут строиться федерации (приведите примеры)?

Ø Как именуются субъекты федерации в различных странах?

Ø Какие иные формы единения государств известны в мировой практике?

Ø Почему в России субъекты федерации имеют различное видовое название?

Ø Как соотносятся конституционно-правовые статусы субъектов Российской Федерации?

Ø В чем специфичность Российской Федерации?