Государственный механизм и самоуправление

В демократическом обществе государственный механизм не пронизывает все его институты. Он строится таким образом, что оставляется свободная «ниша» для саморегуляции, особенно в низовых структурах. Во многих западных странах давно развито муниципальное самоуправление [249], дополняющее механизм государства. Оно формируется непосредственно жителями городов и других населенных пунктов на выборных началах и обладает самостоятельностью в решении вопросов школьного образования, здравоохранения, благоустройства территорий, местных налогов и т.д. Государственное воздействие на жизнедеятельность муниципального самоуправления ограничивается принятием соответствующих законодательных актов, определяющих его компетенцию, и общим контролем, осуществляемым в унитарных государствах представителями центральной власти, в федерациях должностными лицами их субъектов.[250]

В России второй половины Х1Х века создавалось городское и земское самоуправление. По городовому Положению 1870 года избирались городские думы и управы, которые под контролем градоначальников решали вопросы городского хозяйства. По Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года выборным путем формировались земские думы и управы, призванные заниматься местными хозяйственными «пользами и нуждами» под контролем губернаторов и министра внутренних дел. И те, и другие были весьма ограничены в правах самоуправления, однако вряд ли есть основания согласиться с В.И. Лениным, считавшим их «пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось»[251].

После октябрьского переворота 1917 года процесс становления в России местного самоуправления был прерван. Советская форма правления, как уже отмечалось выше, была рассчитана на государственную власть «сверху донизу». Она не оставляла ниши для самоуправления в городах и других населенных пунктах. Поддерживалось лишь самоуправление в общежитиях и трудовых коллективах, нацеленное на решение узкопрофессиональных задач.

Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» от 6 декабря 1991 года оказался тоже половинчатым. В нем, по сути, за местное самоуправление выдавалась деятельность местных советов, являющихся первичным звеном в общей системе органов государственной власти. Та же картина наблюдалась в Конституции Республики Татарстан вплоть до конца 1994 года.

Курс на возрождение настоящего местного самоуправления наметила Конституция РФ 1993 года, где четко указывается, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», их структура определяется населением самостоятельно с тем, чтобы обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Одновременно предусматривается, что органы местного самоуправления могут «наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» (ст. ст. 12, 130-133). Однако это - уже положение, создающее возможность отождествлять местные органы государственной власти с муниципальным самоуправлением, выдавая одно за другое. Между тем, начиная с районного уровня, должно осуществляться разграничение органов, с одной стороны, государственной власти, с другой - местного самоуправления. Иначе неизбежно неоправданное их смешение. В 1998 г. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 года, подписанную от имени Российской Федерации в городе Страсбурге 28 февраля 1996 года.[252]

Конституционные установки о местном самоуправлении подлежат конкретизации в федеральных и иных законах[253]. 28 августа 1995 года был принят Федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации "[254]. В нем четко указано, что местное самоуправление в России - это признаваемая и гарантируемая законом «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (ст. 2). Правительство РФ своим постановлением от 27 декабря 1995 года утвердило федеральную Программу государственной поддержки местного самоуправления, наметив выделение на эти цели более 35 млрд. рублей из федеральных доходов[255]. В 1996 году были приняты указ Президента и постановление Правительства РФ о некоторых конкретных мерах государственной поддержки местного самоуправления[256]. Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2004 г. был утвержден план подготовки правовых актов, необходимых для реализации положений Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ", а органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано разработать и утвердить планы действий по реализации положений названного закона[257].

Принципиальные изменения были внесены также в Конституцию РТ[258]. Местное самоуправление отграничено от органов государственной власти и управления, их статус определен сообразно с Конституцией РФ и Федеральным законом " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации " (ст. ст. 3, 10, 116-120). На этой основе принят новый Закон РТ от 28 июня 2004 года «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» [259], которым более детально регулируются порядок образования органов самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях, их компетенция, способы взаимодействия с государственным механизмом, формы судебной защиты и т.д.

Разумеется, что для становления в России подлинного местного самоуправления недостаточно принятия указанных выше законов. Это - только первые шаги. Не менее важны коренное изменение отношения всех структур власти к местному самоуправлению, всесторонняя его государственная поддержка, создание реальных механизмов воплощения в жизнь всего намеченного. Права и интересы местного самоуправления должны неуклонно учитываться в процессе реформирования бюджетных, налоговых, земельных и управленческих отношений. Нужны обучение людей, привитие им навыков самоуправления, создание условий для самовыражения и т.д. Так что предстоит сделать многое для того, чтобы эта перспективная форма самоорганизации людей, рассчитанная на приведение в действие саморегулятивных начал в организации жизненных отношений в первичных ячейках общества (микрорайоны в городах, рабочие поселки, села, деревни), достойно служила на благо страны. Пожалуй, одной из самых трудных задач и объективных предпосылок в становлении местного самоуправления является формирование подлинных институтов гражданского общества, предполагающих высокий уровень социальной (гражданской) зрелости и дееспособности самого населения муниципальных образований.