Систематизация нормативных актов

Поскольку в стране одновременно действует множество различных нормативно-правовых актов с неодинаковой юридической силой, принимаемых на разных уровнях по большому кругу вопросов, весь нормативно-правовой массив нуждается в последовательном упорядочении и совершенствовании. Отсюда - важность еще одной стороны проблемы внешней формы права, а именно систематизации нормативно-правовых актов.

Под систематизацией следует понимать целенаправленные упорядочение и совершенствование нормативно-правовых актов путем их обработки, перегруппировки и изложения по целостной системе в виде сборников, собраний или сводных актов.

Здесь обработка материала выражается в очистке актов от устаревших положений, в устранении несогласованностей между нормативными предписаниями, в обновлении их с учетом позднейших законодательных новелл, в восполнении обнаруженных пробелов в правовом регулировании и других подобных операциях.

Группировка нормативно-правовых актов осуществляется по тем или иным их признакам. В юридической литературе, например, отмечены классификации их:

а) по юридической силе - на законы и подзаконные акты;

б) по территории действия - на акты федеральные, субъектов федерации, местные и локальные;

в) по кругу подпадающих под сферу их действия лиц - на акты общие, специальные, ведомственные и локальные, т.е. функционирующие внутри определенного предприятия, учреждения или организации;

г) по действию во времени - на акты постоянные, временные и чрезвычайные и т.п.

Кроме того, широко практикуется группировка нормативно-правовых актов по хронологическим, алфавитно-предметным и некоторым иным данным.

Изложение содержания систематизируемых нормативно-правовых актов заключается либо в воспроизведении в сборнике (собрании) их текстов в обновленном виде и со ссылками на соответствующие издания, сохраняющие при этом свою юридическую силу, либо в формировании, по существу, нового сводного акта, которым полностью заменяются все прежние, упорядочиваемые акты.

Принимая во внимание всю совокупность этих факторов, различаются два основных вида систематизации - инкорпорация [334] и кодификация [335]. Кроме того, известны консолидация [336] нормативных актов, составление Свода законов страны и общеправовые классификаторы. Свод законов существовал в Российской империи вплоть до ее распада, а ныне в соответствии с Указом Президента РФ от 6 февраля 1995 года начата подготовка к изданию Свода законов РФ[337]. В Республике Татарстан был принят Закон "О Своде законов Республики Татарстан"[338].

Общеправовой классификатор подготовлен Государственно-правовым управлением администрации Президента РФ[339], рассчитан на выделение «отраслей» российского законодательства (основы конституционного строя, гражданское законодательство, законодательство по общим вопросам хозяйственной деятельности и др.) и по своей сути близок к инкорпорации. Консолидация означает объединение содержания двух и более нормативно-правовых актов в единый юридический источник-документ с общей группировкой материала по разделам, главам, параграфам и статьям в логической последовательности. Консолидированные акты внешне становятся частями одного нормативного источника, хотя каждый их них в отдельности сохраняет свои прежние юридические свойства. Поскольку консолидация в современной России не встречается, не представляется важным подробное ее рассмотрение. Остановимся на двух основных видах систематизации нормативных источников права.

Инкорпорация заключается в упорядочении нормативно-правовых актов путем полного или частичного объединения их текстов в единые сборники (собрания), располагая их по хронологической, алфавитной, предметной или какой-либо иной системе. Она бывает: официальной, когда упорядочение производится тем правотворческим органом, который издал систематизируемые акты (например, Собрание законодательства РФ ); официозной, если подобная деятельность осуществляется специально уполномоченным на то органом (скажем, сборник нормативных актов, составляемый Министерством юстиции РФ); неофициальной, т.е. осуществляемой любыми другими органами, организациями и лицами по своей собственной инициативе, без специального поручения или санкции правотворческих органов (к примеру, различные сборники нормативных актов, выпускаемые от имени научных коллективов, издательств). Общеправовой классификатор отраслей законодательства, отмеченный выше, является, скорее, официозной инкорпорацией.

Неофициальная инкорпорация нередко осуществляется по принципу «адресата», когда в одном сборнике группируются нормативные акты хотя и разной юридической силы, но предназначенные одной категории пользователей - руководителей предприятий, главных бухгалтеров, работников кадровой службы, предпринимателей, банковских служащих, налоговых инспекторов и т.д. Такие сборники имеют важное значение и в достаточной мере широкий спрос.

Указанным выше разновидностям инкорпорации присущи серьезные различия. Официальная инкорпорация представляет высшую форму данного вида систематизации нормативно-правовых актов, она может содержать некоторые элементы правотворчества, поскольку не исключено, что она может сопровождаться теми или иными изменениями содержания и редакции отдельных нормативно-правовых предписаний, устранением явных пробелов в правовом регулировании или выявленных в нем противоречий. При официозной, а тем более неофициальной инкорпорации, содержание и редакция нормативно-правовых актов по существу изменениям не подвергаются, обработка систематизируемого материала сводится, главным образом, к установлению внешних связей между теми или иными юридическими документами, к исключению из них потерявших силу нормативных предписаний, к внесению в их тексты последующих изменений и дополнений со ссылкой на соответствующие официальные источники, а равно к оснащению сборника (собрания) сносками пояснительного порядка, постатейными приложениями и алфавитно-предметными указателями, если в этом есть необходимость.

Неофициальные инкорпоративные сборники (собрания) не приравниваются к общепризнанным источникам права. Они не считаются также полноценной формой опубликования (обнародования) и переопубликования нормативно-правовых актов. Ссылки на них в правотворчестве, при толковании правовых норм, в правоприменении и других случаях официальной силы не имеют.

Разносторонняя инкорпорационная работа в ряде случаев является неминуемой ступенью к более высокому виду систематизации нормативно-правовых актов - к кодификации, призванной совершенствовать не только внешнюю, но и внутреннюю форму, содержание права.

Кодификация - это такой правотворческий вид упорядочения нормативно-правовых актов, при котором на базе этих актов, в их развитие, а подчас даже взамен им создается качественно новый сводный акт с юридическими нормами, регулирующими те или иные группы (сферы) общественных отношений согласованно, на единых началах и с максимальной полнотой. Она существенно отличается от других форм систематизации нормативно-правовых актов как по содержанию и методам осуществления, так по значению в развитии права.

Кодификация связана с упорядочением только законов. Она осуществляется непосредственно самими законодательными органами, связана с глубокой критической переработкой всего кодифицируемого материала и с целостным изложением вновь вводимых норм на основе широких теоретических и практических обобщений.

Возможны отраслевая, внутриотраслевая, комплексная и всеобщая кодификации. Первая из них предназначается для упорядочения всех или, по крайней мере, основной части норм одной отрасли права в целом, вторая - для систематизации норм какой-либо крупной структурной части отрасли права (подотрасли, генерального института), третья - для систематизации некоторых институтов двух и более отраслей вместе (скажем, Устав железных дорог[340]), четвертая - для упорядочения нормативного массива страны в целом. В отечественной истории применялись все эти разновидности кодификации.

При кодификации прежние, подвергающиеся упорядочению нормативно-правовые акты обязательно отменяются (сразу или в указанные сроки), вместо них в действие вводится новый кодифицированный акт под тем или иным названием. В подлинно федеративных государствах кодифицированные акты могут издаваться как федеральными парламентами, так и законодательными органами субъектов федерации. Такую картину можно обнаружить в США, ФРГ и многих других федеративных государствах.

В России кодифицированы гражданское, семейное, земельное, лесное, водное, трудовое, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, исправительное законодательство. Принята общая часть Налогового кодекса. Можно ожидать, что со временем станут кодифицированными нормативно-правовые акты и в ряде других отраслей российского права. Это будет способствовать как совершенствованию содержания и системы нормативных источников права, так и обеспечению их стабильности.