 |
Понятие правового мониторинга и мониторинга Конституции
|
|
|
|
Введение
Правовой основой для формирования единого информационно-правового пространства Республики Беларусь является Конституция Республики Беларусь, а информационной основой (информационным механизмом) - государственная система правовой информации (ГСПИ). Для того, чтобы обе составляющих стали базой для такого пространства не только в теории, прежде всего необходимо совершенствовать подходы как к дальнейшему развитию ГСПИ, так и к совершенствованию нормотворческой деятельности, анализу правоприменительной практики. Президент Республики Беларусь А.Г.Лукашенко подчеркнул, что «всем субъектам нормотворческой деятельности следует на системной основе отслеживать, насколько эффективно действуют принятые нормативные правовые акты в различных структурах государства и общества. Мы из года в год об этом говорим, но мало что делаем» [1].
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики, осуществляемый на системной основе, мог бы стать эффективным инструментом по выявлению пробелов, коллизий или правовой неопределенности в действующем законодательстве, а следовательно, и способствовать совершенствованию правовой системы. Для этих целей, полагаем, должны быть выработаны единые критерии оценки нормативных правовых актов, и такими критериями должны быть нормы, принципы, цели и ценности Конституции Республики Беларусь. В статье освещаются некоторые подходы к созданию теоретической базы для такого мониторинга, раскрываются возможности использования современных информационных технологий при проведении мониторинга Конституции.
Понятие единого информационно-правового пространства государства
|
|
|
Единое информационно-правовое пространство государства, представляющее собой сложный феномен, позволяет реально осуществлять информационное взаимодействие государственных органов, юридических и физических лиц. Формирование и использование информационно-правовых ресурсов - одна из основных проблем создания единого информационно-правового пространства республики и формирования единого информационно-правового ресурса государства.
Под единым информационно-правовым пространством государства с точки зрения правовой информатизации обычно понимают совокупность баз и банков данных, содержащих правовую информацию, технологий их ведения и использования, информационно-телекоммуникационных систем и сетей, функционирующих на основе единых принципов и по общим стандартам (правилам) создания, предоставления, обработки, организации и доступа к правовой информации.
Вместе с тем информационно-правовое пространство - это не только информационные сети, базы и банки данных, но и «правовая жизнь» [2], условия жизни в обществе в целом, а основа всей правовой системы - Конституция Республики Беларусь. С учетом этого единое информационно-правовое пространство государства можно определить как «совокупность всех форм юридического бытия общества», основанную на Конституции как основе правотворчества и правоприменения и в которую встроен (которую пронизывает) единый информационно-правовой ресурс и единые технологии и стандарты его функционирования.
Целью формирования единого информационно-правового пространства (а это процесс постоянный, поскольку правовые ресурсы все время обновляются как в количественном, так и в качественном отношении) является достижение такой модели развития общества и государства, к которой необходимо стремиться исходя из норм, принципов, целей и ценностей Конституции. Данный подход важен и необходим для создания непротиворечивой и основанной на Конституции системы законодательства и правовой системы в целом.
|
|
|
Единое информационно-правовое пространство государства является качественно новой основой для развития всей правовой системы страны в целом. (В данном случае мы не рассматриваем проблемы его интеграции в информационно-правовые пространства других стран.)
Для создания единого информационно-правового пространства государства, основанного на непротиворечивой, последовательно организованной системе законодательства, необходимо в том числе:
создание функционирующей системы правового мониторинга, включая мониторинг Конституции. Оба вида мониторинга не являются взаимоисключающими, однако цели правового мониторинга могут быть разными, как и его методология, так как в различных отраслях законодательства отслеживаются различные параметры;
создание новой, более полной, версии автоматизированной системы подготовки нормативных правовых актов АС «Проект», которая в свое время разрабатывалась Национальным центром правовой информации Республики Беларусь (далее - НЦПИ), а затем эта задача была возложена на Национальный центр законопроектной деятельности (в настоящее время - Национальный центр законодательства и правовых исследований (далее - НЦЗПИ).
Понятие правового мониторинга и мониторинга Конституции
Поскольку для определения правового мониторинга используются различные термины («мониторинг законодательства», «правовой мониторинг», «мониторинг правоприменительной практики», «мониторинг нормативных правовых актов»), в целях достижения единства терминологии предлагают использовать понятие «правовой мониторинг», которое охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс [3, с. 16].
При этом понятие правового мониторинга определяется как система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать: 1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной (правотворческий процесс); 2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; 3) эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс) [3, с. 19].
|
|
|
К основным целям мониторинга относят оценку эффективности функционирования правовой системы; систематизацию действующего законодательства; создание постоянно действующей системы обратной связи между субъектом нормотворческой деятельности и правоприменителем; подготовку предложений по совершенствованию законодательства.
Конечной целью правового мониторинга является создание эффективного механизма правотворчества и реализация его результатов - нормативных правовых актов, - отражающего общественные потребности на различных стадиях правотворческой и правоприменительной деятельности [3, с. 20].
В свою очередь, О.П.Мариков полагает, что «мониторинг права представляет собой систему постоянного отслеживания всего жизненного цикла нормативного правового акта, законодательства, правовой системы» (НИР «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: концептуальные подходы», выполненная в 2005 году в рамках темы «Условия и принципы развития национальной государственности и законодательства как основы формирования правового государства Республики Беларусь»). По мнению автора, объектами данного мониторинга могут быть как отдельные законы и иные акты, так и функционирование ветвей власти с точки зрения права. В итоге можно получить необходимую информацию для комплексного анализа состояния системы законодательства и выработки предложений по его совершенствованию.
Обе вышеприведенные точки зрения в принципе не противоречат друг другу. Однако для данных теоретических разработок, на наш взгляд, не хватает определенной направленности, основной цели проведения правового мониторинга.
Основоположник современных воззрений на судебный конституционный контроль Ганс Кельзен писал о том, что «вопрос правомерности законодательства, то есть создания права, и идея гарантии такой правомерности спотыкаются на нескольких теоретических проблемах. Их можно обобщить таким образом: речь идет о принципе, по которому измерение создания (его правомерность) права осуществляется по отношению к некоему эталону, созданному только лишь для оценки измеряемого объекта (выделено нами - М.С.)» [8].
|
|
|
Можно справедливо предположить, что таким мерилом является Конституция. По утверждению Г.Кельзена, «пройдя через многочисленные изменения, понятие конституции сохранило ее основной элемент: идею высшего принципа, определяющего весь правопорядок и сущность общества, организованного этим порядком. Как бы мы ни определяли конституцию, она всегда является основой государства и основой правопорядка» [8].
Поэтому базой для правового мониторинга и его основной целью может стать системный мониторинг конституции. Именно такой подход к мониторингу законодательства изложен в работе Н.Н.Черногора [6], который предложил проводить мониторинг конституции, отталкиваясь от ее норм и принципов.
О необходимости такого подхода пишет и Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь П.П.Миклашевич, указывая, что «конституционность закона должна проверяться не только на наличие прямых противоречий с Конституцией или иными нормативными правовыми актами (в случае последующего конституционного контроля), но и на соответствие ее духу и целям, а также установленным в ней ценностям. Иначе говоря, конституционная логика прослеживается, если нормативный правовой акт соответствует модели конституции, принятой данным обществом и государством... Именно цель прослеживания такой конституционной (юридической) логики и должна преследоваться Конституционным Судом при вынесении заключений, решений в порядке как предварительного, так и последующего конституционного контроля законов. Конституционная логика тесно взаимосвязана с юридической функцией конституции и понятием конституционной законности» [7, с. 110].
|
|
|
