Менеджеризм как новая парадигма эффективного управления

Проблема качественных изменений управления неразрывно связана с выработкой механизма согласования интересов управляемых и управляющих, которые должны получить основание в законодательстве, в общественном сознании и политической культуре государственных и муниципальных служащих, политиков и граждан. Объективные потребности общественного развития на современном этапе органично связаны с необходимостью формирования нового типа государственного и муниципального управления, выработки эффективной стратегии взаимоотношений между государством и обществом, построенных на основе диалоговых, партнерских отношений.

В настоящее время актуализируется проблема отношений, взаимозависимостей между социальными институтами. Система государственного и муниципального управления обладает тем свойством, что изменение одной из ее составляющих в той или иной мере сказывается на остальных. Неслучайно многие проблемы сопряжены с трансформацией статуса и функций органов власти, с качественно иным уровнем открытости администрации, с ее адаптацией к условиям постиндустриального, информационного общества, которое в определенной мере становится реальностью и в России.

В последнее время эффективность власти и управления связывают с развитием менеджеристского подхода. Государственный менеджмент как новая трактовка государственного управления возник в 70-е годы прошлого века вместе с развитием школы государственной политики. Он начался с акцента на важности окружения и стратегии высших должностных лиц и заимствовал из бизнес-школ метод ситуационного анализа («case studies») как основной в исследовании управленческих процессов и обучении менеджменту. Переход от государственного управления к государственному менеджменту означает уход от традиционного институционального подхода в сторону изучения реально действующих процедур управления с использованием современных средств анализа управленческих решений и практики их реализации через конкретные программы (как государственные, так и в сфере бизнеса).

Менеджеризм привлек внимание к непоследовательности и противоречивости доктрин, на основе которых строится современное административное государство. После появления этой концепции модели контроля и подотчетности, основанные на принципах иерархии и разделения внутренних и внешних функций, уже больше не принимались безоговорочно. Во многих исследованиях подчеркивается, что позитивные возможности государства определяются не его силой, а способностью создавать и поддерживать «сетевые структуры», в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует эффективную, согласованную и целенаправленную систему управления. Тем самым государственный менеджмент означает уход от традиционного институционального подхода в сторону изучения реально действующих процедур управления с использованием современных средств анализа управленческих решений и практики их реализации через конкретные программы. Современные исследователи государственного управления сосредоточиваются на изучении коммуникаций, связей и взаимодействий между менеджерами государственных, частных и общественных организаций, поскольку именно в этой сфере принимаются реальные решения и осуществляются управленческие функции.

Целевая установка менеджеризма состоит в переходе от бюрократического поведения к предпринимательскому в органах власти. Важным концептуальным вызовом последнего времени для бюрократической парадигмы является мнение о том, что органы власти должны быть ведомы клиентом и ориентированы на оказываемые услуги. Рассуждения о клиентах и услугах помогают управляющим вырабатывать альтернативные решения для конкретных проблем, которые они считают заслуживающими внимания. Менеджеризм открыто выступил против традиционных веберовских идей об организациях и о том, как они должны функционировать. Его основные положения следующие:

1. Ориентация на клиента, включая расширение зоны ответственности государственных (муниципальных) учреждений за счет новых сфер потребностей граждан, не входивших ранее в зону ответственности государства. Государственные и муниципальные организации переделывают свои основные операции, чтобы удовлетворять нужды клиентов; используют динамику рынка, то есть конкуренцию и выбор клиента, чтобы создать стимул для сотрудников думать, прежде всего, о клиенте.

2. Рыночная оценка деятельности государственных и муниципальных структур, когда они отвечают не за выполнение правил, а за достижение результатов. Они модернизируют бюджет, персонал, систему поставок, давая организациям свободу выполнять свои задачи; переориентируют системы контроля таким образом, чтобы решить проблему, а не наказать тех, кто делает ошибки; удаляют ненужные положения, которые мешают инновациям; отменяют регулирование тех организаций, которые материально зависят от них, такие, как низшие уровни государственного управления. Персональная ответственность за качество работы устанавливается через оценку результатов деятельности путем сопоставления с затратами или другими критериями.

3. Приватизация многих направлений деятельности государственных и муниципальных агентств, когда их функции передаются частным организациям, обычно по контракту. На протяжении последнего десятилетия некоторые страны испытывали определенные трудности при внедрении методов приватизации услуг, предоставляемых государством, когда частная монополия могла стать даже хуже, чем государственная.

4. Децентрализация управления, что выражается в активизации деятельности местных органов, а также в повышении масштабов использования потенциала негосударственных институтов для обеспечения выполнения целей государственной политики. Кроме того, наделяются властью те, кто работает в первых рядах, чтобы они принимали собственные решения и разрешали больше возникающих у них проблем. Сокращая штат и наделяя сотрудников низового уровня полномочиями, государственный менеджмент заставляет организации отвечать за достижение результатов.

5. Расширение спектра методов, которые могут применяться для эффективного управления. Благодаря этой концепции в практике государственного и муниципального управления появился такой инструмент менеджмента как стратегическое планирование, стали использоваться такие методы, как программы решения приоритетных задач, контроль за исполнением отчетности, финансовое управление и электронная обработка данных, то есть методы частного сектора, направленные на сокращение издержек и контроль за расходами.

Менеджеризм сфокусирован на улучшении организационной эффективности, что включает следующее: усиление качества целеполагания и ориентации на граждан, повышение социального эффекта в деятельности органов государственной и муниципальной власти; сравнение в процессе внедрения новых измерительных механизмов для оценки эффективности; обеспечение информации для мониторинга и оценки эффективности и рациональности действий органов власти; изучение затрат и результатов на основе четко определенных бюджетных средств и ожидаемых результатов действий (бюджетирование по результатам); сравнение эффективности близких по характеру деятельности организаций или подобных действий в разных организациях и идентификации тех видов деятельности, где можно добиться улучшений.

Важно подчеркнуть, что одновременно с развитием и распространением идей менеджеризма существуют и достаточно веские возражения, которые делают акцент на заметные различия между государственными/муниципальными и коммерческими организациями. Поэтому важно отметить явные недостатки менеджеризма:

) нельзя рассматривать граждан как клиентов, а правительство как предпринимательскую структуру, так как правительства - не рынки, а граждане не клиенты - они источники власти. Органы власти должны защищать общественные интересы всех граждан, стремясь достичь оптимального положения, используя реально взвешенные подходы. Предпринимательство как концепция не применимо к государственному и муниципальному управлению, так как в большинстве их функций практически отсутствует частная конкуренция. Правительство должно осуществлять ту работу, которая является важной для граждан и которую нельзя отдавать в частные руки. Основная цель органов власти не может состоять в получении прибыли. Система государственного и муниципального управления, прежде всего, обслуживающая система;

) в демократическом государстве бюрократией должно управлять право, а не конкуренция. Доводы сторонников менеджеризма подрывают конституционно закрепленную систему демократии. Менеджеры низшего уровня становятся обладателями слишком большой власти, самостоятельно решают, что представляет собой закон, и возможности его реализации. Власть передается от народа к выборным должностным лицам, и от них к управленцам под тщательным контролем руководителей;

) и главное, что такие направления, как сопоставление доходов и расходов, ориентация на клиента, производство товаров и услуг вообще не являются главными направлениями деятельности государства. Государство имеет изначально существенные отличия от предприятия. Действия государства должны быть правовыми, демократически легитимными и политически ответственными.

В тоже время «контрактное» государство не означает его ослабление, а свидетельствует об изменениях, которые претерпевает регулятивная деятельность государства, о новых формах контроля за бюрократией и стратегическими звеньями государственного и муниципального управления. Если частные фирмы строят лучше и быстрее жилье для населения или обеспечивают телефонную связь, то правительство, предоставляя им лицензии, имеет больше власти над такими фирмами, чем над организациями, выполнявшими те же функции и принадлежащими самому государству. Именно в первом случае у государства больше возможностей отстаивать интересы населения.

На наш взгляд, при рассмотрении менеджерского подхода в государственном и муниципальном управлении необходимо учитывать ограничения, вытекающие из сохраняющихся достаточно серьезных отличий менеджмента в государственных/муниципальных и коммерческих организациях и критериях оценки их деятельности. Так, в государственных и муниципальных структурах в качестве такого критерия, наряду с эффективностью и результативностью, выступает социальная справедливость, имеющая ценностную природу, выходящую за рамки менеджмента. Кроме того, есть одно фундаментальное отличие, связанное с огромным влиянием политики на государственное и муниципальное управление, без учета которого менеджмент превращается лишь в достаточно узкий набор управленческих технологий, применение которых может иметь достаточно ограниченные последствия. Известными сторонниками менеджеризма Д. Осборном и П. Пластриком признается большая разница между бизнесом и государственным управлением, поскольку государственная организация живет в политической среде, тогда как частный бизнес живет в рыночной экономике. Кроме того, частные организации существуют внутри более крупных систем, или рынков, которые в основном функциональны. Поэтому большинство частных, работающих ради прибыли организаций, имеют четкие цели и задачи. Они знают, как измерять окончательные результаты своей деятельности, работают в условиях конкуренции и испытывают весьма реальные последствия своих успехов или неудач, несут ответственность перед своими потребителями. Поэтому исследования по коммерческому менеджменту сосредоточены, прежде всего, на том, как изменить саму организацию, а не ту систему, внутри которой она существует. Последней задачей занимается не менеджмент, а экономическая теория.

Практика последнего десятилетия показала бесперспективность механического заимствования и перенесения на российскую почву многих социальных институтов и практик, хорошо зарекомендовавших себя в других странах. Попадая в непривычный для себя социокультурный контекст, эти институты и практики демонстрируют весьма низкую эффективность, а нередко дают результаты, обратные ожидаемым. Этот вывод в полной мере относится и к попыткам построить в России гражданское общество по «лекалам» развитых стран. Новые вызовы общественного развития, вызванные усложнением контекста политической, социальной и экономической трансформации, создают повышенный спрос на функции и услуги, связанные с потребностью в поддержке как со стороны гражданского общества, так и центров публичной политики. В этом, видимо, кроется глубинный настрой государства поддерживать формат взаимодействия с гражданскими структурами. Таким образом, вопрос о том, в каком направлении будет развиваться дальше этот формат - «корпоративно-бюрократическом» или «гражданско-модернизационном» - остается открытым. Это, видимо, один из тех вопросов, по поводу которого России тоже предстоит сделать определенный выбор.