Оценка эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти как инструмент повышения качества выполнения государственных функций

Рассмотрим показатели оценки результативности деятельности органов исполнительной власти с позиции реализации ими своих публично-нормативных обязательств в части осуществления бюджетных расходов. В соответствии с распоряжением Правительства РФ “Об утверждении программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года” № 1101-р от 30.06.2010 г. представлена одноименная программа. Данная программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года разработана с целью создания условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития. В Программе сформулированы основные задачи, решение которых должно обеспечить достижение ее цели, а также определены направления деятельности Правительства РФ на 2010-2012 годы. Цель и задачи Программы свидетельствуют о том, что она будет реализовываться в рамках, проводимых в стране административной и бюджетной реформ.

Сроки и ответственные за выполнение Программы детально закреплены в “Плане мероприятий по реализации в 2010 году Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года”, при этом во всех случаях в качестве исполнителей названы федеральные органы исполнительной власти, и в первую очередь Минфин России, Минэкономразвития России и Минрегион России. Для реализации своих полномочий органы исполнительной власти (ОИВ) имеют соответствующие организационные структуры (совокупность департаментов, управлений и отделов, а также территориальные органы) и аппараты сотрудников (совокупность государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы). В связи с этим возникает практическая потребность в декомпозиции и трансляции ответственности за выполнение мероприятий Программы с уровня ОИВ на уровни структурных подразделений и сотрудников ОИВ.

Программа предусматривает комплекс мероприятий по совершенствованию функционирования, как сектора государственного управления, так и государственного сектора экономики в целом. Серьезные изменения планируется провести также в оптимизации деятельности самих ОИВ - основных исполнителей реформ. Выполнение программы должно обеспечить повышение доступности и качества государственных услуг (функций) при сокращении бюджетных расходов на содержание ОИВ и оптимизации численности государственных гражданских служащих ОИВ, и это представляется непростой задачей. Для ее решения необходимо внимательно проанализировать роль и значение сотрудников в реализации полномочий ОИВ, а также установить зависимости между сокращением бюджетных расходов, оптимизацией численности гражданских служащих и получаемыми социальным и экономическим эффектами.

Следует отметить, что до настоящего времени остается открытым вопрос оценки эффективности и результативности деятельности федеральных ОИВ как с методологической, так и с практической стороны. В научной литературе авторы используют различные подходы к определению и оценке результатов функционирования государственного аппарата. Самое распространенное мнение по данному вопросу заключается в том, что деятельность ОИВ следует оценивать с применением трех укрупненных показателей: индекса социальной эффективности деятельности, индекса экономической эффективности деятельности и индекса результативности деятельности.

Индекс социальной эффективности деятельности следует рассматривать как показатель, отражающий соотношение запланированных и достигнутых социальных эффектов. Например, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года предусмотрено создание условий для повышения к 2025 году средней продолжительности жизни до 75 лет. В настоящее время средняя продолжительность жизни в России составляет 65,94 года, у мужчин - 59,19 лет, а у женщин - 73,1 года. Если правительством страны этот показатель будет достигнут, то следует говорить о социально эффективной деятельности правительства в данном направлении. Можно также определить и степень социальной эффективности деятельности. Так, например, если к 2025 году средняя продолжительность жизни россиян составит 75 лет, то индекс социальной эффективности будет равен 100 % ((75 - 65,94): (75 - 65,94) х 100 = 100 %), а если средняя продолжительность жизни населения страны составит только 70 лет, то индекс социальной эффективности будет равен 44,81 % ((70 - 65,94): (75 - 65,94) х 100 = 44,81 %).

Индекс экономической эффективности деятельности представляет собой стоимостное отношение результатов деятельности ОИВ и ресурсов, затраченных на обеспечение их деятельности. При этом следует отметить, что целями деятельности ОИВ является качественное выполнение соответствующих государственных функций и оказание государственных услуг, а не получение прибыли. Такой характер деятельности ОИВ не позволяет оценивать экономическую эффективность его деятельности по правилам, принятым в реальном секторе экономики, где основными индикаторами экономической эффективности деятельности хозяйствующего субъекта являются самоокупаемость, производительность и рентабельность. Но это обстоятельство не говорит о том, что нет возможности определять экономическую эффективность деятельности ОИВ, просто содержание этого индикатора иное, нежели чем для коммерческих организаций. Данный показатель должен отражать экономическую отдачу от деятельности ОИВ и оптимальность его внутренней организации. Для определения этого индекса необходимы значения двух индикаторов в стоимостном выражении: стоимости ресурсов на содержание ОИВ (затрат) и стоимости результатов деятельности ОИВ. Вопрос определения затрат на содержание ОИВ не представляется сложным, так как объем лимитов бюджетных обязательств ОИВ на текущий финансовый год как раз и является теми издержками, которые несет государство на осуществление соответствующих полномочий. Намного сложнее обстоит дело с определением стоимости результатов деятельности ОИВ (такая задача была поставлена еще на старте административной реформы в 2004 году и до настоящего времени окончательно не решена). Определение же этого показателя имеет ключевое значение для определения экономической отдачи от деятельности ОИВ.

Сегодня особую актуальность приобретают вопросы гармонизации целей деятельности служащих и ОИВ, а также механизмы оценки результативности деятельности сотрудников ОИВ, стимулирование их к более результативной деятельности при проведении правительственных реформ. Роль и значение сотрудников ОИВ в обеспечении выполнения полномочий ОИВ зависят от таких факторов, как направления деятельности ОИВ и статус сотрудника. Абстрактно направления деятельности ОИВ можно разделить на два вида: внешнее (политическое) и внутреннее (обеспечивающее) направления. К примеру, в настоящее время к внешнему (политическому) направлению деятельности Казначейства России относятся полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, предварительному и текущему контролю за операциями администраторов средств федерального бюджета. К внутреннему (обеспечивающему) направлению деятельности Федерального казначейства относятся полномочия по обеспечению защиты информации, внутреннему контролю и аудиту, финансовому, кадровому, правовому, информационно-техническому и административно-хозяйственному обеспечению. При такой группировке направлений деятельности ОИВ очевидно, что для внешней среды - субъектов, в чьих интересах выполняются государственные функции и оказываются государственные услуги, наибольшее значение имеют сотрудники ОИВ, осуществляющие свои полномочия в рамках политического направления деятельности ОИВ. Вместе с этим политические полномочия не могут быть успешно реализованы без надлежащей внутренней инфраструктуры ОИВ, и в этом плане - обеспечения функционирования ОИВ как надежного инструмента государственного управления - важная роль отводится сотрудникам ОИВ, работающим на внутреннем (обеспечивающем) направлении. В этой связи возникает практическая потребность определения оптимальных долей сотрудников ОИВ внешней и внутренней компетенции.

Таким образом, оценка результативности деятельности органов исполнительной власти опирается главным образом на мотивацию персонала и результаты его труда. Рассмотрим подробнее данный подход оценки в следующей части работы.