 |
История развития отечественного делопроизводства по обращениям граждан в государственных учреждениях
|
|
|
|
Работа с обращениями граждан и её законодательное регулирование прошли эволюционный путь становления и развития, соответствующий этапам отечественного делопроизводства.
В истории делопроизводства России выделяются 2 периода:
история дореволюционного делопроизводства и делопроизводство в советскую эпоху.
Делопроизводство дореволюционной России включает 3 этапа развития, каждый из которых получил своё название по центральным органам управления соответствующего периода:
приказное делопроизводство (XVI-XVII вв.)
коллежское делопроизводство (XVIII в.)
министерское делопроизводство (XIX - нач. XX в.)
Государственное делопроизводство советской эпохи начинается в октябре 1917 г. и заканчивается в декабре 1991 г.
В приказном делопроизводстве частные лица посылали в государственные учреждения челобитные.
В коллежском делопроизводстве челобитные стали называть прошениями.
Официально-деловой стиль формировался на протяжении нескольких веков, и большое значение в его развитии имел период 17-18 вв., связанный с формированием приказного делопроизводства и с деятельностью Петра I.
Среди многочисленных и разнообразных по своей социальной значимости, по сфере использования и по своим формальным особенностям деловых документов 17 века особо привлекают внимание челобитные. Так назывались в 16-17 вв. всякого рода прошения, заявления, жалобы на имя царя, членов его семьи, патриарха, феодала.
Как показывают памятники письменности 14-16 вв., слово «челобитная» появляется в московской деловой письменности в последней четверти 15 в., заменяя употреблявшийся до этого термин «жалобница», имевший более узкое значение (акт, содержащий жалобу).
|
|
|
Челобитные Московской Руси представляют собой интерес, так как с одной стороны, отражают традиционную приказную стихию, а с другой - отличаются широтой охвата действительности, тематическим разнообразием и включением в свою сферу элементов живой разговорной речи. Если говорить о содержании челобитных, то, по-видимому, нет такой стороны русской жизни 17 в., которой бы не касался этот документ. Просили о приеме на службу, об освобождении от нее по старости или увечью, о служебном перемещении, писали челобитные с просьбой о суде по кражам и грабежам, нарушениям договоров, невыплате долгов. Широкий охват русской действительности 17 в., богатство бытовыми подробностями обеспечивают разнообразие лексического фонда челобитных.
Челобитная в 17 в. - многофункциональный документ. Термин «челобитная» являлся в 17 в. Родовым наименованием определенной группы актов (прошений, официальных заявлений, жалоб, доносов) по «государеву слову и делу».
Официально-деловой характер челобитных обусловлен прежде всего тем, что по законам того времени всякое обращение в правительственные органы адресовалось на имя царя-самодержца; известную роль играло и то, что челобитные на имя царя составлялись в земских избах, где сосредоточивалось управление «посадской общиной», т.е. в органах, стоящих на грани правительственных и частных учреждений.
Челобитные являются частно-деловыми актами, так как они в подавляющем своем большинстве связаны с интересами определенного лица, касаются взаимоотношений между отдельными членами общества: это исковые челобитные, просьбы о суде, пересуде, перенесении судебного дела в другой орган, о предоставлении льгот, откупов, о приеме на службу или освобождении от нее, о пожалованиях за службу, о разрешении обмена поместьями и т.д.
Все указанные выше разновидности челобитных - обычные документы частно-управленческой переписки между феодалом - землевладельцем (царем, вотчинником или помещиком, представителями белого и черного духовенства), предпринимателем-промышленником или купцом и их «людьми» (крестьянами, ремесленниками, работниками, старостами, приказчиками и др.
|
|
|
В период коллежского делопроизводства наименование вида документа - «челобитная» - не изменилось. Значительным изменениям подверглась форма их написания. В 1723 г. Петр I издал указ «О форме суда», который во многом изменил правила составления челобитных. Указ предписывал, чтобы титул царя указывался только один раз в начале челобитной, а сама просьба излагалась по пунктам. Это облегчало изучение содержания челобитных и формулирование решений об их исполнении, которые проставлялись на полях против каждого пункта.
В период министерского делопроизводства письменные обращения частных лиц в государственные учреждения были названы «просительские дела и бумаги». В их состав входили прошения, жалобы и отзывы. В прошениях излагались просьбы. Их было несколько видов:
тяжебные (о праве собственности и владения);
исковые (о договорах, вознаграждениях за убытки, обиды);
встречные (с предъявлением обратного иска по взаимному соглашению);
доносы (о преступлениях, злоупотреблениях или проступках) и т.п.
Жалобами назывались обращения, подаваемые тяжущимися сторонами в высшие учреждения на решения или действия низших учреждений.
Отзывы подавались высшему в уголовном судопроизводстве учреждению с жалобой на приговоры низшей судебной инстанции.
В учреждениях XIX в. сложился определенный порядок составления документов. Во многом он регламентировался законодательством. Законами устанавливались определенные правила составления прошений, жалоб и отзывов. В документе выделялись следующие части: заглавие, содержание, подпись, скрепа, «особенные пометки», бланковые и «конвертные надписи». Каждая часть должна была быть соответствующим образом оформлена. В прошениях, жалобах, отзывах обозначался адресат. Наименование разновидностей документов - «прошение», «жалоба», «донос», подаваемых должностным лицам, обозначалось вместе с указанием автора.
Изложение содержания прошений, жалоб, отзывов предоставлялось по пунктам, в первом из которых указывалась причина написания документа, а в последующих излагалось само дело. В конце формулировалась просьба.
|
|
|
Каждое прошение подписывалось особо. Подпись на прошениях, жалобах и отзывах, подаваемых в присутственное место, разбивалась по одному слову или по несколько слов под каждым пунктом. Подпись на прошениях и жалобах, подаваемых на имя императора и составляемых без разделения текста на пункты, ставилась в конце документа.
Просительские документы писались на гербовой бумаге. Срок исполнения документов колебался от двух до шести недель, но иногда достигал и шести месяцев.
На всем протяжении дореволюционного периода процессу составления и оформления прошений уделялось постоянное внимание, о чем свидетельствует увеличивающееся количество законодательных актов, распоряжений, инструкций, определяющих как форму просительских документов, так и порядок работы с ними. Например, в «Положении о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве», утвержденном в 1911 г., для ускорения исполнения документов предписывалось все жалобы направлять тем лицам, от которых зависело решение вопроса.
Работа с гражданами всегда была одним из действенных средств надзора государства за деятельностью государственного аппарата и должностных лиц. Известно, что руководитель Советского государства В.И. Ленин уделял работе органов государственной власти с заявлениями и жалобами большое внимание. По его инициативе было принято постановление VI Всероссийским съездом советов, состоявшимся 6-9 ноября 1918 г. «О точном соблюдении законов», провозгласившее право каждого гражданина обжаловать действие любого должностного лица, волокиту или иные ущемления их законных требований.
В мае 1919 г. Наркоматом Государственного контроля были изданы два постановления, определившие порядок приема и работы с устными и письменными заявлениями и жалобами трудящихся. В постановлениях установлен формуляр жалобы: фамилия, имя, отчество, адрес, точное наименование лиц или учреждения, на действия которых подается жалоба, обстоятельства, послужившие основанием для жалобы, перечень доказательств и свидетелей, подтверждающих ее.
|
|
|
Специальный декрет правительства установил инстанционный порядок подачи и рассмотрения жалоб. В соответствии с этим порядком с жалобой на действие учреждения или должностного лица следовало обращаться в вышестоящую организацию.
Данные нормативные документы впервые на территории всей страны законодательно закрепили организацию работы с жалобами и заявлениями граждан, которая предусматривала обязательное рассмотрение всех обращений, необходимость обобщения, а также проведения анализа по поступившим вопросам.
В начале 1930-х гг. порядок работы с жалобами и заявлениями трудящихся был закреплен в постановлениях ВЦИК СССР и РСФСР. Были закреплены сроки рассмотрения жалоб: в краевых органах в срок не свыше месяца со дня подачи жалобы, а жалобы красноармейцев - не свыше 15 дней, в районных и городских органах соответственно не позже - 20 и 7 дней.
В 1968 г. вышел Указ высшего законодательного органа Президиума Верховного Совета СССР. В Указе дается определение обращения граждан в государственные и общественные органы как важного средства осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенного источника информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.
Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, а также их руководители и другие должностные лица обязывались принимать в соответствии со своими полномочиями в установленные сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры. В случае подачи документа не по назначению его следовало в пятидневный срок направить в соответствующее учреждение, а заявителя известить, что его обращение направлено по назначению.
Руководители всех учреждений обязывались проводить личный прием граждан. Дни и часы приема устанавливались в удобное для населения время.
Указ устанавливал конкретные сроки рассмотрения данной категории документов: заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 календарных дней.
В развитие Указа 1968 г. Верховный Совет РСФСР принял постановление «О порядке рассмотрения писем депутатов Верховного Совета РСФСР», которое возложила личную ответственность за своевременное рассмотрение и правильное разрешение вопросов, поставленных в письмах депутатов Верховного Совета РСФСР, на руководителей государственных и общественных органов, предприятий и учреждений.
|
|
|
В связи с принятием Конституции 1977 г. Президиум Верховного Совета СССР 4 марта 1980 г. утвердил новую редакцию Указа «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».
В соответствии с п. 19 этого Указа Совет Министров СССР 13 октября 1981 г. принял постановление «О порядке ведения делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях». Данное постановление явилось основанием для разработки «Типового положения о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях», утвержденного 30 ноября 1981 г. Положение устанавливало правила ведения делопроизводства по обращениям граждан. Оно обязывало министерства, ведомства СССР и Советы Министров союзных республик обеспечить на его основе разработку и утверждение положений о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в соответствующих государственных органах и организациях с учетом особенностей их деятельности. Это «Типовое положение» с изменениями действует и сейчас.
В период перестройки был принят закон14, который предусматривал возможность обжалования в суд любых действий должностного лица, за исключением тех, которые специально регламентированы уголовным, гражданским, административным и другим законодательством, а также действий, связанных с обеспечением обороноспособности страны и государственной безопасности. С выходом этого закона в суд могли быть обжалованы действия, единолично осуществленные должностными лицами от своего имени или от имени представляемого органа.
Решение не рассматривать анонимные письма было принято постановлением Президиума Верховного Совета СССР в феврале 1988 г. в дополнение ст. 1 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Анонимным письмом считается письменное обращение гражданина, не имеющее подписи автора с указанием фамилии, имени, отчества и данных о его местожительстве, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, рассмотрению не подлежит.
Таким образом, в первые годы Советской власти были приняты правовые акты, заложившие принципы работы с обращениями граждан. Огромное значение для этого периода играет Указ 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», который подвел итог более чем 30 - летнему опыту работы с данной категорией документов. Он отменил все изданные ранее постановления, вобрал в себя уже разработанные и провозглашенные принципы работы государственных учреждений с этой категорией документов, а также расширил некоторые из них и дополнил рядом новых норм. Указ был отредактирован в 1980 году и действовал до принятия Федерального Закона от 02.05.2006 №59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Это еще раз подчеркивает его значимость.
Краткий обзор государственного регулирования работы с обращениями граждан в государственные организации свидетельствует о том, что государство прилагает значительные усилия для ее нормализации.
Это направление законодательного регулирования нашло свое развитие в Российской Федерации. Каждый гражданин, живущий в РФ, может обратиться в государственные органы власти и управления, организацию любой формы собственности, партии и общественные организации, письменно или устно для того, чтобы выразить свое мнение о каких-либо сторонах жизнедеятельности государства и общества. Это могут быть критические замечания или предложения об их совершенствовании. Гражданин может также направить обращения по поводу своих личных проблем. Это право провозглашено принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Декларацией прав и свобод человека и гражданина, где сказано: «Граждане РСФСР имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок»15, а затем закреплено в Основном законе Российской Федерации - Конституции, принятой 12 декабря 1993 г.
В статье 33 Конституции говориться: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Статья 46 гласит: «решения или действия (или бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд», а ст. 59 указано на то, что «каждый имеет право на возмещение государственного вреда, причиненного законными действиями (или бездействием) органов государственной власти или должностных лиц»16.
Дума РФ несколько раз обращалась к проектам нового закона о рассмотрении обращений граждан, но то закон не получал одобрение в самой Думе, то не утверждался Советом Федерации или не проходил регистрацию и не подписывался президентом. В связи с этим все организации страны по сегодняшний день свою работу с обращениями населения строили на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР 1968 г. В связи с длительностью подготовки общероссийского закона практически все субъекты Федерации издали свои законы о работе с обращениями населения. Так, в частности, Московская городская дума 18 июня 1997 г. приняла закон г. Москвы «Об обращениях граждан».
Лишь 21 апреля 2006 г. Государственная дума приняла Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который был одобрен Советом Федерации 26 апреля 2006 г., подписан Президентом РФ 2 мая 2006 г. и вступил в силу со 2 ноября 2006 г.
Закон устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами и распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства. В нем прописана вся технология работы с обращениями граждан (Приложение 1). В отличие от Указа Президиума Верховного Совета СССР в новом законе выделены ст. «Права гражданина при рассмотрении обращения» и «Гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением». На основании этого закона субъекты РФ приняли свои нормативные акты17.
С выходом Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» Указ Президиума Верховного Совета СССР 1968 г. и все указы о внесении в него изменений и дополнений признаются недействующими.
В заключение данной главы хотелось бы отметить следующее - институт обращений граждан в России имеет богатейшую историческую традицию. Впервые он был законодательно закреплён ещё в XV в. Разумеется, большую часть своей истории российское государство было авторитарным, поэтому и институт обращений носит оттенок «челобитья» - мольбы низшего к высшему «снизойти к убожеству». В современном Российском демократическом государстве необходим принципиально иной - партнерский - подход к регулированию вопросов, связанных с обращениями граждан. Тот огромный опыт работы с обращениями и законодательно - нормативный материал, который был накоплен в предшествующие годы, может оказаться чрезвычайно полезным при совершенствовании новой нормативно-правовой базы работы с обращениями граждан в современной России.
|
|
|
