Концепция бюрократии М. Вебера

 

Английский социолог Д. Битэм предлагает более широкие рамки научного употребления термина «бюрократия». Он считает, что в ХIХ веке понятие «бюрократия» обычно использовалось для характеристики особого типа политической системы. То есть бюрократия ─ это такая система, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, ответственными перед наследственным монархом. Одновременно власти чиновников противопоставлялась система представительного правления ─ выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.

Особая роль в функционировании взаимоотношений между людьми в политической системе принадлежит, как считал Вебер, бюрократии. Термин «бюрократия» в концепциях Вебера является обозначением ряда взаимосвязанных явлений: 1) назначенные профессионалы-управленцы; 2) иерархическая система управления, для которой характерно закрепление границ компетенции на каждом из уровней, принятие решений согласно существующим законам и инструкциям, упорядоченный «рутинный» характер деятельности; 3) совокупность служащих аппарата управления; 4) слой людей с особыми интересами, имеющих возможность проводить свою волю через систему государственных институтов.¹

По Веберу, политика - это совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних людей над другими. Кажется, что ничего новаторского в веберовском представлении о политической сфере нет, если он постулирует давно известный тезис о господстве как узаконенном насилии. Но Вебер рассматривал господство не только и не столько как прямое физическое насилие, а прежде всего как деятельность, направленную на обеспечение организационного аспекта господства и обеспечивающую структурированное, упорядоченное существование общества как целого.

Вебер подчеркивает, что такая деятельность необходима не только для тех, кто непосредственно реализует господство для сферы управления, но и для всех членов общества. Источниками роста бюрократии, чиновников-профессионалов в различных сферах жизни общества (экономической, научной, культурной и т. д.) Вебер считал процессы социальной, политической, хозяйственной концентрации в обществе, сопровождающиеся в большинстве видов продуктивной деятельности отделением «производителя» (непосредственного исполнителя) от используемых им средств производства.

В результате этого отделения возникла необходимость в «посреднике», обеспечивающем связь «производителя» со средствами производства, «деятеля» - с орудиями деятельности. Сфера бюрократии, по Веберу, расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, с ростом образования, подъемом уровня общей культуры, растущей взаимосвязанностью различных областей экономики. Позиции и роль бюрократии усиливаются также и с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов.

Вебер обращает внимание на те потенциальные опасности, которые несет в себе бюрократизация даже в условиях правового государства, а именно: бюрократизация неизбежно влечет за собой деперсонализацию принятия решений в соответствии с правилами и процедурами; концентрацию средств управления; претензии находящихся на вершинах бюрократической иерархии на право принятия политических решений. Вебер подчеркивает, что в «неправовых» формах государственности негативное проявление этих субстанциональных черт бюрократии усиливается.

По Веберу, господство как узаконенное насилие бывает трех типов: рациональное, традиционное и харизматическое. Типология господства основана на характере мотиваций, вызывающих повиновение. Рациональное господство основано на вере в обязательность легального установления и легальность носителей власти, осуществляющих господство. Традиционное господство базируется на вере в священный характер старых традиций и легитимность тех, кто в силу традиций призван осуществлять власть.

Харизматическое (от греческого - «милость», «благодать», «божественный дар») господство предполагает выходящую за пределы обыденной личную преданность, вызванную наличием особых качеств у лидера, и доверие к установленному им порядку.¹ Причем Вебер указывает, что в действительности возможны смешанные варианты этих трех идеальных типов. Бюрократия является проявлением, результатом идеального типа легального господства, воплощением рациональности власти.

Признавая неизбежность бюрократизации процесса управления в XX веке, Вебер предлагает устранить иррациональность в деятельности властных структур путем господства закона, потому что не отрицает таких признаков бюрократии, как таинство, иерархия, формализм. Само же легальное господство не всегда имеет под собой достаточную легитимность и должно быть дополнено легитимностью, опирающейся на традицию либо харизму политического лидера. В последнем случае, который Вебер считал предпочтительным, персонифицированным главой государства должен быть избранный всем народом политический лидер, имеющий вследствие этого право на прямое обращение к народу через голову парламента. Получаемая посредством прямой и всеобщей поддержки народа легитимность позволяла бы такому лидеру проводить последовательную линию, делая его власть сильной и эффективной.

Идеальный вариант бюрократии европейской формы, по Веберу, соединяет в себе следующие составные:

разделение труда, обусловленное усложнением общества и государства. Разделение труда как форма служебной специализации способствует повышению квалификации чиновников как непосредственно, так и опосредованно, через возможность найма служащих на основе их профессиональных качеств;

публичный офис (канцелярия или бюро), то есть наличие документов, регламентирующих условия деятельности всех составляющих властные структуры. Деятельность служебного персонала должна соответствовать формально установленным общим для всех законам, правилам и процедурам. Последние, с одной стороны, накладываются на конкретные ситуации и тем самым обеспечивают единообразие деятельности административных структур, с другой - координируют взаимоотношения различных их видов, обеспечивают непрерывность бюрократической деятельности от изменений в штатной системе, поддерживая этим стабильность в организации;

- штатные служащие, занимающие свою должность в соответствии с их профессионализмом. Управление - не сословная или иная привилегия, а профессия, позволяющая служащим находиться на материальном содержании у государства;

безличные правила и процедуры, регулирующие режим работы чиновников и организаций. Отношения между должностными лицами, чиновниками и клиентами должны складываться по системе правил, разрабатываемых, как правило, «внешними силами», то есть политиками. Безличность и беспристрастность должны обеспечить рациональность суждений служащих при осуществлении ими своих должностных обязанностей независимо от личных соображений, чувств и настроений;

наем и продвижение по службе в зависимости от профессиональных заслуг. Наем и продвижение чиновников по иерархической лестнице должны базироваться на служебных качествах индивидов, а не на политических, семейных или иных связях, что предполагает специальную подготовку и проверку сотрудников аппарата управления и одновременно создает определенную его однородность;

не выборы, а назначение должностных лиц, потому что это должно обеспечивать зависимость чиновника от закона и вышестоящего начальника, а не от соответствующих групп, их избирающих, однако эти положения должны сочетаться с тем, что вступление в должность предполагает длительный срок ее исполнения, что обеспечивается защитой работника аппарата управления от произвольного его увольнения.¹

Несомненно, веберовское осмысление социальной роли чиновничества в прошлом, настоящем и будущем является более универсальным как в сравнении с Гегелем и Моска, оценивающими этот феномен преимущественно позитивно, так и с Марксом и Парето, относившимися к бюрократии в основном негативно.

Вебер был не склонен пессимистически оценивать проявляющуюся уже в его время и ставшую очевидно выраженной в современном обществе тенденцию к бюрократизации политической жизни, потому что этот процесс он считал, во-первых, неизбежным, а во-вторых, вполне управляемым, поддающимся рационализации. Вебер говорил о формировании слоя «профессиональных чиновников», о «новом типе правления», наконец, о «рациональной» бюрократии.

Понимание Вебером бюрократии как «правящего класса, или слоя» вполне соотносимо с традиционными в политической науке теориями элит, особенно если обратить внимание на то, что Вебер выступает за признание смешанных форм политического господства, в частности различных вариантов бюрократического типа управления, и последние в веберовской концепции могут сосуществовать во взаимосвязи с традиционной, харизматической и рациональной формами господства, характерными для современной политической жизни.

Следует отметить, что и концепция Вебера, как и все схематизирующие общественную жизнь теории, в некоторых отношениях является упрощенной. Она основана на предположении, что осуществляющие управление, во-первых, осознают цели управления, во-вторых, реализуют их разумными способами, однако реальная жизнь значительно сложнее идеальных конструкций.

Поэтому современные исследователи, занимающиеся анализом систем управления, обращают внимание на множество условий, которые могут приводить к неопределенности и неэффективности административного сектора (следует отметить, что им, имеющим в своем распоряжении, в отличие от занимавшегося построением теоретических схем Вебера, результаты практической деятельности различных административных систем в XX в., много легче выделить такие условия).

Например, П. Блау, подчеркивает, что веберовский анализ сконцентрирован на формально создаваемых аспектах бюрократий и игнорирует неформальные отношения и несанкционированные шаблоны поведения, неизбежно развивающиеся в рамках формальных организаций, причем возникновение в рамках формальной организации неформальных структур жизненно необходимо для функционирования любой организационной системы.¹

Впечатляющее оригинальностью анализа, хотя и противоречивое, решение Вебером проблемы соотношения права, легитимности государственной власти и демократии. Жизнедеятельность общества, с точки зрения Вебера, обеспечивается рациональной системой права, основанным на законе признанием власти, конституционным правопорядком и развитым гражданским строем. Однако Вебер вынужден признать, что наличие всех этих составляющих не исключает возможности возникновения в обществе столкновений, борьбы, конфликтов между статусными группами и классами, политическими лидерами и отдельными властными структурами, потому что невозможно установить обязательные правовые пределы в политической конкуренции. Несмотря на высокую оценку роли «рациональной бюрократии», на надежды, возлагаемые на формирование элитарного слоя «профессиональных чиновников», Вебер признает, что административная часть, аппарат власти не способны обеспечивать поступательное развитие государственных институтов и осуществлять действительно политические (представительные) функции, и это определяет то, что подготовка, подбор, принципы деятельности политических лидеров должны быть отличными от соответствующих качеств функционеров (чиновников). Именно в связи с проблемой политического лидерства Вебером рассматриваются особенности демократических политических систем.

К демократии, традиционно понимаемой как «воля народа», Вебер относился с большим подозрением, считая, что реализация власти большинства приведет к ущемлению личных свобод, а это искажает основные идеалы демократизма. Истинная демократия, определяемая Вебером как «подлинная воля народа», может быть осуществлена в двух формах: в виде «демократии без вождя» или «плебисцитарной демократии вождя». Обе формы являются правильными, способными ограничить господство бюрократии, неизбежного и обязательного инструмента всякого современного общества. Личные свободы, этот основополагающий признак демократического устройства, можно осуществить и защитить, как считает Вебер, при помощи «демократии без вождя», то есть на основе конституции и парламентаризма, системы рационального представительства, механизма коллегиальности и разделения властей. «Демократия без вождя» есть не буквальная власть народа (массы, по мнению Вебера, отчуждены от власти), а форма конкурентной борьбы за власть автономных групп профессиональных политиков, представляющих народ. Иная сущность у харизматической, или «плебисцитарной», «вождистской демократии».

Вебер противопоставляет легитимность власти, основанную на харизматическом господстве, легитимности власти, основанной на традиционном и легальном господстве. Основная цель такой демократии - подчинить административную машину и заставить ее работать на основе диктата воли харизматического лидера, закрепленного парламентским решением. Политический лидер, вождь имеет возможность произвольно изменять, упорядочивать и конституировать право, опираясь на свое политическое видение проблем общественной жизни, потому что его власть легитимна, основана на добровольном согласии ей подчиняться, обеспечиваемом прежде всего верой в харизму (особую гениальность и одаренность) вождя.¹

Внутренняя противоречивость теоретических веберовских концепций подлинной демократии была, однако, подтверждена противоречивой практикой развития демократических политических систем в XX в., поэтому его анализ актуален и сегодня, позволяя проецировать его выводы на современную политическую жизнь.

Таким образом, парламент и парламентская система - далеко не всегда надежная защита от диктатуры. Общество и представительные органы нередко становятся жертвами диктаторов и при парламентской форме правления. В свою очередь, представительные органы также не гарантия осуществления «воли народа», поскольку могут «представлять» свои узкогрупповые политические интересы. В переходные, сложные и трудные времена сочетание комплекса негативных факторов - нетерпение масс, неэффективность парламента и ошибки вождей - способно смести ростки либеральной формы демократии. Российская действительность на протяжении почти всего XX в. является печальным подтверждением этого; не стали исключением и политические реалии последнего периода российской истории.

Право и легитимность есть необходимые элементы социальной жизни, обеспечивающие стабильность в обществе. Но они не всегда находятся в состоянии единства и гармонии, так как могут иметь различные источники и проявляться в разных сущностных характеристиках. Легитимность же соединяет в себе и требование масс, и оценку ими власти, добровольное согласие ей подчиняться и доверие к возможным действиям властей и т. д.

Легитимность в разные эпохи выступала и сегодня выступает в неодинаковых вариациях - религиозной, харизматической и т. д. Легитимность и либеральное право могут находиться в многообразных отношениях и связях - от легитимности самого либерального права до непримиримого конфликта между ними. Общая же тенденция проявляется в том, что легитимность нередко становится сильнее закона. Такое положение особенно характерно для кризисных ситуаций и переходных периодов эволюции любого общества.

В заключение следует отметить, что, несмотря на противоречивость своих теоретических концепций, а может быть, благодаря этой противоречивости, сделанные Вебером прогнозы относительно политической жизни разных стран сбылись. В частности, он достаточно точно охарактеризовал возможные последствия первой русской революции, обратив внимание на то, что революция и последующие реформы приведут ко всеобщей бюрократизации, а не к решению вопросов социальной справедливости.

 

⇐ Предыдущая12345Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: