Проблемы правового регулирования права собственности и иных вещных прав.

Как было сказано выше образовательное учреждение обладает рядом имущественных прав, в том числе и правом собственности. Одновременно встает вопрос о соотношении норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона об образовании, регулирующих отношения собственности соответственно применительно к учреждению и образовательному учреждению.

При рассмотрении проблем регулирования имущественных прав в отношении образовательных организаций, вытекающих в т. ч. и из анализа специальной правоспособности этих организаций, встает вопрос о целях, формах, содержании, пределах осуществления самостоятельной деятельности, приносящей доход.

Существует определенное противоречие в правовом регулировании имущества бюджетных образовательных учреждений, устанавливаемом названными нормами Закона об образовании и Бюджетным кодексом Российской Федерации. Так, доходы бюджетного учреждения, полученные от ведения предпринимательской и иной самостоятельной экономической деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. Под бюджетом в Бюджетном кодексе РФ понимается форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, а под доходами бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления. Бюджетным учреждением признается организация, создаваемая органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических, иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (п.1 ст.161 Бюджетного кодекса РФ).

В то же время в другой своей норме Бюджетный кодекс РФ признает, что бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников.

Противоречивым по своему внутреннему содержанию является построение в Законе об образовании правовой ответственности образовательного учреждения по своим обязательствам.

Во-первых, следует сделать оговорку, что норма п.9 ст.39 Закона об образовании о субсидиарной ответственности образовательного учреждения по своим обязательствам относится, исходя из анализа норм данного закона, а также ГК РФ и Закона о некоммерческих организациях, только к названной организационно-правовой форме, а для всех иных видов некоммерческих организаций имущественную ответственность несет сама организация.

Во-вторых, из рассмотрения во взаимосвязи положений п. 9 ст. 39 и ст. 45, ст.46, ст. 47 Закона об образовании следует, что образовательное учреждение вправе заниматься предпринимательской и иной самостоятельной экономической деятельностью, приносящей доход. В ходе такой деятельности образовательное учреждение может взять на себя имущественные обязательства, размер которых будет превышать находящиеся в его распоряжении денежные средства и принадлежащее ему имущество. В таком случае Закон об образовании устанавливает, что субсидиарную (дополнительную, поддерживающую) ответственность по обязательствам образовательного учреждения будет нести собственник закрепленного за ним имущества. Вряд ли такое положение следует признать справедливым. Образовательное учреждение в лице своего руководителя действует в экономическом обороте самостоятельно, на свой риск, что может привести к задолженности и невозможности отвечать по долгам в течение долгого времени, т.е. фактически к несостоятельности и банкротству. Однако же в этом случае за неудачные действия образовательного учреждения ответственность должен нести в соответствии с Законом об образовании его учредитель. Закон закрепляет ситуацию: делай долги, а я отвечу. В то же время действующий Закон об образовании не предусматривает никаких механизмов, блокирующих со стороны учредителя рискованные предпринимательские шаги самого образовательного учреждения. Более того, в соответствиями с изменениями и дополнениями, внесенными в Закон об образовании Федеральным законом от 25.06.2002 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», названная выше ответственность возлагается уже не на учредителя, а на собственника закрепленного за образовательным учреждением имущества. Учитывая, что учредитель может и не являться собственником такого имущества (см., например, норму п. 1 ст. 39 Закона об образовании, предусматривающую, что учредитель закрепляет за образовательным учреждением объекты собственности, в т. ч. арендуемые им у третьего лица (собственника), то в этом случае он и не будет нести имущественной ответственности, а она возлагается, скажем, на арендодателя, как собственника предоставленного имущества, но вместе с тем не имеющего никакого отношения к хозяйственным делам образовательного учреждения.

Следует обратить внимание на то, что, исключив положение об ответственности образовательного учреждения принадлежащим ему имуществом, законодатель оставил в п. 7 ст. 38 Закона об образовании норму, закрепляющую право собственности образовательного учреждения на приобретенные доходы от собственной деятельности объекты, т.е. имущество. Другими словами, получается, что образовательное учреждение может иметь в собственности имущество, но отвечать им по своим обязательствам не должно. Тем самым внесенные изменения дополнили имеющиеся в Законе об образовании противоречия и нелепости.

Неопределенно сформулирована норма п. 11 ст.39 Закона об образовании о праве образовательного учреждения выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества. Дело в том, что если речь идет об имуществе, находящемся в собственности образовательного учреждения, то как его собственник оно вправе распоряжаться им по своему усмотрению, в т. ч. и сдавать в аренду. Однако, если речь идет об имуществе, находящемся у образовательного учреждения на правах оперативного управления, то ГК РФ не допускает самостоятельного распоряжения им субъектом, обладающим имуществом на праве оперативного управления, т.е. в данном случае – образовательным учреждением. Названная норма Закона об образовании прямо противоречит соответствующему положению ГК РФ. Более того, правило устанавливающее, что средства, полученные в качестве арендной платы, используются на обеспечение и развитие образовательного процесса в данном образовательном учреждении, фактически противоречит принципам гражданского права о самостоятельном, свободном распоряжении его субъектами своими субъективными гражданскими правами, если они не ограничены федеральным законом в целях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 55).

Образовательное учреждение самостоятельно решает вопрос о распоряжении принадлежащими ему средствами, а если речь идет о сдаче в аренду закрепленного за ним имущества, то эти средства поступают в распоряжение собственника этого имущества. Так, Бюджетный кодекс РФ (п. 1 ст. 42) прямо указывает, что в доходах соответствующих бюджетов учитываются средства, полученные в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Одновременно существуют противоречия в регулировании Законом об образовании права образовательного учреждения на пользование финансовыми и материальными средствами. Так, положение п. 2 ст. 43 закона предусматривает, что финансовые и материальные средства образовательного учреждения, закрепленные за ним учредителем или являющиеся собственностью данного образовательного учреждения, используются им по своему усмотрению в соответствии с уставом и изъятию не подлежат, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Иное установлено ГК РФ и другой нормой той же ст. 43 Закона об образовании. Так, правило п. 1 ст. 296 ГК РФ, раскрывающее содержание права оперативного управления, устанавливает, что субъекты в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют права владения, пользования и распоряжения им в соответствии с целями своей деятельности, согласием собственника и назначением имущества. Правило п. 5 ст. 43 Закона об образовании ограничивает самостоятельное распоряжение закрепленными собственником за образовательным учреждением денежными средствами иными объектами собственности при осуществлении деятельности, связанной с получением дохода.

Более того, Закон об образовании вводит в п. 4 ст. 39 полное ограничение распоряжения государственной и муниципальной собственностью, определяя, что, закрепленная за образовательным учреждением, она может отчуждаться собственником в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.

Таким образом, названная норма Закона об образовании (п. 2 ст. 43) вступает в противоречие с ГК РФ и другими нормами Закона об образовании.

Так же противоречат правовой сущности некоммерческих организаций и положения п. 5 ст. 43 и п.2 ст. 45 Закона об образовании о праве собственника имущества, закрепленного за образовательным учреждением, на часть дохода от использования этих объектов собственности в размере, определенном договором между собственником и образовательным учреждением (п. 5 ст. 43 Закона об образовании) за вычетом учредителем доли от платной образовательной деятельности государственного или муниципального образовательного учреждения. Тем самым учредитель, собственник имущества, фактически извлекает прибыль из деятельности образовательного учреждения. Подобного положения не содержит, пожалуй, ни один нормативный правовой акт, регулирующий правовое положение отдельных видов некоммерческих организаций. Тем самым образовательное учреждение из некоммерческой организации неявно превращается в коммерческую для своего учредителя. К слову говоря, Закон об образовании не определяет, как быть, если один или несколько учредителей возражают против перечисления части дохода от использования имущества, закрепленного другим (другими) учредителем.

Названный в п.5 ст. 43 Закона об образовании договор сродни договору доверительного управления имуществом, предусмотренному ГК РФ (глава 53). Следует сказать, что подобное положение закреплено и Бюджетным кодексом РФ, который предусматривает поступление в соответствующие бюджеты доходов от деятельности бюджетных организаций. Таким образом, государство, являясь самым крупным собственником создаваемых им учреждений, в т. ч. образовательных, узаконивает легальное извлечение дохода (прибыли) от деятельности некоммерческих организаций и поступление его в свою собственность. Между тем, п. 1 ст. 50 ГК РФ в качестве одного из признаков некоммерческой организации устанавливает запрет на распределение получаемой прибыли между участниками такого юридического лица. В данном случае вряд ли следует говорить о столкновении норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации, т.к. отношения между бюджетным образовательным учреждением и иными субъектами по поводу регулирования доходов и осуществления расходов бюджетов относятся к бюджетным правоотношениям, а не к гражданско-правовым.

Закон об образовании допускает занятие образовательными учреждениями и образовательными организациями предпринимательской и иной самостоятельной, приносящей доход, деятельностью. Предпринимательской Гражданский кодекс Российской Федерации признает деятельность, определяемую в абз. 3 п.1 ст. 2 ГК РФ, т.е. как самостоятельную, осуществляемую на свой риск, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в порядке, установленном законом. При этом надо исходить из положения абз. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ о том, что некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь в целях, служащих достижению основного назначения создаваемых некоммерческих организаций, и соответствующую этим целям, этому назначению.

В нынешних условиях самостоятельная экономическая деятельность образовательных организаций, приносящая доход, необходима в целях поддержания экономической, финансовой устойчивости самой образовательной организации и, в особенности, государственных (муниципальных) образовательных учреждений, в большом объеме недофинансирующихся. С другой стороны, как правило, образовательная деятельность, прежде всего в высших учебных заведениях, сопровождается проведением научных исследований (прикладных), созданием опытных образцов, разработкой и созданием учебной, учебно-методической литературы, которая ведется, в т.ч. с целью получения прибыли.

При анализе действующего на сегодняшний день правового регулирования предпринимательской деятельности образовательных организаций и учреждений возникает ряд вопросов, в частности, следующие.

Во-первых, какая предпринимательская деятельность не будет противоречить основной цели образовательной деятельности?

Во-вторых, считать ли систематическую платную образовательную деятельность образовательной организации предпринимательской?

В-третьих, вправе ли учредители образовательной организации, в том числе учреждения, распределять полученную прибыль между собой?

В-четвертых, а правомерно ли вообще считать самостоятельную экономическую деятельность образовательных учреждений предпринимательской; необходимо ли ограничивать самостоятельную экономическую деятельность образовательного учреждения, не приносящую прибыли, от предпринимательской?

Ныне существующее законодательное (Законом об образовании) установление правил ведения предпринимательской деятельности образовательными организациями и учреждениями следует признать, по нашему мнению, неполным, противоречивым и невнятным.

Закон не вводит критериев, в соответствии с которыми образовательная организация вправе заниматься лишь определенными видами деятельности. Однако чрезмерное увлечение предпринимательской деятельностью и, в первую очередь, не соответствующей основной цели – образованию, может нанести ущерб образованию, привести к излишней коммерциализации деятельности образовательных организаций и учреждений. В связи с этим должны быть введены определенные ограничения.

Во-первых, виды предпринимательской деятельности не должны противоречить образовательной деятельности как в отношении ее содержания, так и профиля, направленности. Скажем, вряд ли медицинский вуз вправе заниматься изготовлением товаров ширпотреба или продажей покупных товаров, ценных бумаг, как это следует из закрепленного на сегодняшний день общего правила п. 2 ст.47 Закона об образовании. Несомненно, будет противоречить закону организация средней школой юридической консультации или занятие риэлтерской деятельностью и т. п. Во-вторых, виды предпринимательской деятельности должны устанавливаться учредителями при утверждении устава, затем они же должны принимать решение о внесении изменений в виды предпринимательской деятельности. В-третьих, распределение доходов должно осуществляться коллегиальным органом. В-четвертых, учредитель должен наделяться правом вмешаться в предпринимательскую деятельность образовательной организации (учреждения) и приостановить ее на срок до 6 месяцев в случае возникновения у него обоснованных сомнений, что такая деятельность противоречит основной образовательной деятельности.

Такие ограничения не противоречат свободной реализации гражданского права, т.к. соответствуют ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, устанавливающей ограничение прав и свобод граждан в целях защиты прав других граждан.

В то же время действующий Закон об образовании прямо называет те виды предпринимательской деятельности, которой вправе заниматься образовательные организации. Не вполне понятна логика законодателя, относящего к разрешенной предпринимательской деятельности оказание посреднических услуг, сдачу помещений в аренду, участие в деятельности других организаций и получение доходов от ценных бумаг.

В то же время законодатель не относит к предпринимательской научно-исследовательскую, издательскую и другие виды деятельности, напрямую связанны с систематическим извлечением прибыли от производства и реализации товаров, работ, услуг, определяемых характером, профилем, направленностью образовательной деятельности. При этом законодатель вводит свой критерий отнесения деятельности образовательной организации к предпринимательской: по результату реинвестирования полученного дохода в данную организацию. Она признается таковой при условии, если полученный доход не реинвестируется в данное образовательное учреждение (организацию) или непосредственно на нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса в данном образовательном учреждении (п. 3 ст. 47 Закона об образовании). Тем самым фактически устанавливается, что, если образовательная организация будет вкладывать получаемые от определенного вида экономической деятельности денежные средства в образовательную деятельность, но при этом сама эта деятельность не вполне отвечает целям образовательной организации, например, покупка и продажа нефти, газа, то эти действия не будут считаться предпринимательством, более того, будут признаны законными.

Законодатель фактически применяет тот же критерий и к отнесению платной образовательной деятельности к предпринимательской деятельности. Трудно понять логику законодателя, когда в отношении государственного или муниципального образовательного учреждения (организации) Закон об образовании не признает ее предпринимательской (п.2 ст. 45 Закона об образовании), зато для негосударственного образовательного учреждения платная образовательная деятельность не признается предпринимательской лишь при условии, что получаемый от нее доход полностью поступает на возмещение затрат на обеспечение образовательного процесса, его развитие и совершенствование в данной образовательной организации (п. 2 ст.46 Закона об образовании).

Названные здесь положения могут быть положены в качестве основания для практических рекомендаций образовательным организациям в их образовательной деятельности, применении правовых норм, регулирующих имущественные отношения, связанные с экономической деятельностью, приносящей доход.

Приведенные выводы могут также вполне являться обоснованием заявленных требований при защите имущественных прав образовательной организации в суде и иных органах государственной власти, органах местного самоуправления.

Контрольные вопросы:

1. Понятие права собственности.

2. Содержание права собственности.

3. Правовой режим имущества, закрепленного за образовательным учреждением.

4. Способы приобретения права собственности образовательными организациями и их характеристика.

5. Проблемы правового регулирования отношений собственности в сфере образования.

6. Каковы пути решения проблем правового регулирования отношений собственности и иных вещных прав в сфере образования.

⇐ Предыдущая3456789101112Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: